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三峡大坝成旅游热点,各方蜂拥抢食,反垄断纷争(图)
(博讯2007年5月07日 转载)
    
    最近4年,三峡大坝旅游区游客以每年30%的速度猛增,2006年达118万人次,旅游收入超过2亿元。三峡总公司被指垄断经营,三峡大坝旅游起纷争。
    
    1992 年4月3日,三峡工程在七届全国人大五次会议上获准兴建。时至今日,那些承载着千万年自然和人类记忆的风物已沉了下去,而用钢筋水泥浇铸的超级水坝作为新的旅游资源升了起来,以往乘船听着川江号子“朝辞白帝彩云间,千里江陵一日还”的游客,如今纷纷跟从小黄旗买门票到全长2309米、海拔185米的大坝上感受祖国的伟大。然而,这一史上最浩大的混凝土工程尚未完全完工之时,围绕它的利益之争便接踵而至,这些纷争的焦点在于宜昌市地图上一个红线圈。继一些企业指责三峡总公司下属企业垄断经营之后,北大反垄断法专家盛杰民教授发起12位知名学者联名上书国务院,呼吁打破三峡道路封锁和旅游垄断。
    
三峡大坝成旅游热点,各方蜂拥抢食,反垄断纷争

    
    最近4年,三峡大坝旅游区游客以每年30%的速度猛增,2006年达118万人次,旅游收入超过2亿元。(资料图片)
    
    4月19日上午,几十个老人在中国长江三峡工程开发总公司(以下简称“三峡总公司”)门前静坐,幼童们在老人们面前蹒跚奔跑。年轻人则站在外围,像是观众。股东们均未出现。
    
    他们的老板----三峡风情园(以下简称“风情园”)总经理许龙,正在与“三峡总公司”下属企业----长江三峡旅游发展有限责任公司(以下简称“三峡旅游公司”)的人谈判。
    
    这是两家毫无关联的企业,之前,他们曾有合作----“三峡旅游”将参观三峡大坝景区的游客带到风情园,每人支付10元的门票。这并非建立在合约之上的合作,后被“三峡旅游”取消了,风情园认为此举造成他们经营惨淡、难以为继,因此向对方提出索赔。而他们法理上的依据是:“三峡旅游”垄断经营。
    
    早在3月16日,由北京大学反垄断法专家盛杰民教授发起,包括清华大学法学教授王保树等十二位经济法学界知名学者,联名上书国务院,呼吁打破三峡道路封锁和旅游垄断。信件于4月上旬转交到温家宝总理处。
    
    在更早前的全国两会期间,有重庆和湖北的代表分别就三峡大坝收取高额参观门票提出质疑,“全国人民通过在电费中交纳三峡电力基金、各省市通过对口支援三峡工程移民的方式,无偿支援三峡工程建设”,因此,“全国人民应该有权来免费看看三峡大坝”。
    
    “我们不存在垄断,宜昌市各级政府都是这么认为的。”三峡旅游公司一位副总经理说,“围绕着三峡大坝的只有各种利益之争。”
    
    坐落在宜昌市西陵区东山大道上的三峡总公司,是一家直属国务院三峡办的国企,总经理为正部级干部,公司全面负责三峡工程建设、建成后的经营管理等。在宜昌市地图上,一条红线圈出15.28平方公里的土地,作为三峡大坝的建设工地,宜昌市坝区工作委员会(以下简称“坝工委”)作为宜昌市人民政府的派驻机构,负责坝区社会事务的管理。红线之外,则是宜昌市夷陵区的3个镇和秭归县的1个镇。红线内外、不同的区镇,甚至几百公里之外的重庆,都有着各自的利益诉求。
    
    三峡大坝尚未最后完工,但围绕着它的种种利益之争已经接踵而至。
    
    上篇
    
    垄断之嫌
    
    各种力量生长
    
    1993年,许龙、蔡如斌等人,纷纷从全国各地赶到宜昌,并在宜昌市夷陵区许家冲村购置了地皮。因为1992年4月3日,三峡工程在七届全国人大五次会议上获准兴建,当年展开前期施工准备。他们因此看到了投资前景。
    
    他们多数人是为了炒地皮,但是两年之后,地价并未上涨,闲置的土地让他们心慌。1995年,他们看到某研究机构对三峡大坝周边做了一个未来城市发展规划和经济发展规划,将三峡大坝周边定位为旅游城市。之后,由许龙所在的公司发起,十几个业主响应,将零散的土地整合成一块420亩的地块,计划开发旅游项目,因为此地距离三峡大坝的直线距离只有300米。
    
    上世纪90年代中后期开始,围绕三峡大坝的旅游投资开始逐渐增多。1997年,夷陵区引进广东客商,创建环坝旅游集团,投资三峡人家、黄牛岩极顶、九龙湾观坝平台等景点,累计投资3.7亿元。
    
    “环坝旅游集团的眼光是超前的。大坝周边的旅游投资高潮,则是在2000年之后才到来的。”夷陵区旅游局副局长彭信桥说。
    
    2002年,十堰人桂千红投资秭归县天地人旅行社,2003年又投资屈原祠。2003年,宜昌市续建和新建的旅游项目达34个,总投资16亿元,其中多数密集于三峡坝区。除了少数本地民间资本外,大多为来自香港、广东、浙江的雄厚资本。
    
    目前,三峡大坝旅游区被评为国家5A级景区,此外,宜昌市还有三峡人家风景区、九畹溪风景区、车溪风景区、西陵峡口风景区等8处国家4A级景区和昭君村、屈原祠、中华鲟园等11处国家3A级景区。
    
    景区项目的投资,带动了旅行社、酒店等相关行业的发展,宜昌市现有旅行社127家,星级宾馆61家,旅游从业人员25万多人。
    
    也是在2003年,三峡总公司与深圳华侨城、宜昌市政府共同投资组建了三峡旅游公司,开始三峡大坝景区(即红线范围内)的投资和经营,其门票由原来的几十元上涨到现在的105元。该公司的出现,改变了大坝周边的旅游格局,一直以来各种纷争都与之相关。
    
    一条公路饱受争议
    
    “原本有更多的资本进入宜昌,但是看到这条公路所带来的不便,很多资本纷纷离开。”秭归县天地人旅行社总经理桂千红说。
    
    这条公路就是三峡工程专用公路。这条长28公里的国家准一级标准道路,连接三峡坝区西陵长江大桥和大坝上、下游两岸的港口码头等重大交通基础设施。
    
    为了确保三峡大坝工程建设,经国务院批准,该公路于1994年起封闭管理、凭证通行。目前,已发放8000个通行证,其中,为社会车辆发放了约6000个。
    
    另外,原来从宜昌到秭归的老路,经修建,由四级公路提升为准二级公路,但道路弯曲,还要过轮渡,所以比走专用公路多四五十分钟时间。
    
    当初,三峡风情园的投资者们认为,该景点虽在红线外,但与三峡大坝的直线距离只有300米远,将来哪怕分得大坝的少许游客,收入也相当可观。于是,他们成立了锦绣三峡旅游有限公司,风情园也于2002年开始建设。2003年7月28日,试营业。风情园最大的2个项目是:中华鲟馆和三国马战表演。
    
    最初,专用公路通行证是由三峡总公司交管处和保卫处等部门办理的,他们允许风情园自己印制介绍信,经三峡总公司认可后,发给组团的旅行社车辆,有了这个通行证,车辆就可以通行。当年,风情园与省内104家旅行社签订了组团协议。到当年“十一”黄金周,每天门票收入近万元。
    
    但是2003年底,这一做法被取消。
    
    “之后,通行证有时在大坝公安处办理,有时在三峡旅游公司办;有的限时(一般为4小时),有的限路线,有的限量;有的是铁牌,有的是纸牌。”蔡如斌说,“风情园的车辆经常受阻,为了搞好与武警的关系,我们请所有武警免费去风情园游玩,他们的家属来玩,也是免费的。但还是受阻。”
    
    到2004年11月为止,蔡一直是三峡风情园的总经理。
    
    旅行社也遭遇同样的问题,峡州旅行社曾带3车游客进三峡大坝景区旅游,因增加三峡风情园的游览,而超时1小时,因此被罚款100元。
    
    “有的景点在红线外,而且必须经过坝区。游客看完大坝后,再去红线外的景点,回来时,如果与武警关系不错,还可以进来,但是如果超时了就只好挨罚了,开票的罚款100元,不开票的罚款几十元。”桂千红说。
    
    桂称,如此做法,不能带动周边消费,不能增加移民的收入,“这就像有一桌子盛宴,只有他们自己吃饱了,周边的人就是饿死了,也不给他们吃”。
    
    对此,中国对外经济贸易大学竞争法中心执行主任董灵认为,三峡旅游公司不是一个具有独立行政权力的单位,但它不仅可以发通行证,还可以自行罚款,这些都不是市场主体可以做的。“三峡专用公路由一个旅游公司来管,这也是政企不分的表现。”
    
    不公平竞争
    
    4月19日上午的静坐,引起了宜昌市委市政府的关注。宜昌市委市政府立即委托宜昌市市长助理兼“坝工委”主任王万修处理此事。
    
    当天下午,王与三峡风情园的股东展开座谈,并请他们一道晚餐。第二天上午,王又与三峡旅游进行座谈。三峡旅游两位副总经理参加了座谈会。
    
    该公司副总经理张超认为,三峡专用公路,是由三峡总公司投资建设的,于1994年开始封闭运行,而“三峡风情园”是2002年投资的。“专用公路是因为大坝建设而封闭运行,而不是因为旅游。”而且,专用公路对所有旅游车辆都是通行的。
    
    据称,最初,三峡总公司高层并不同意开发三峡大坝景区的旅游,但后经争取,才以“一车一证一导游”的方式运营。所以三峡旅游公司也是“在封闭状态下做旅游”。
    
    “投资者应对自己的投资失误承担责任,不能以专用公路和垄断之名,向我们转嫁投资失误造成的损失。”张超转述该公司总经理陈孟炯的指示,“我们与三峡风情园不需要调解,这是一个企业对另一个企业产生的正常冲击。”
    
    同为秭归县境内的旅行社,秭归县风光旅行社有限公司总经理郭家新的感受和桂千红并不完全一样。郭认为,站在工程管理的角度,可以理解专用公路封闭运行、凭证通行的做法。三峡总公司也承诺,三峡大坝完全竣工后,专用公路将移交地方,向社会开放。
    
    然而,郭家新认为大三峡国际旅行社(三峡旅游公司下属企业)仍然存在不公平竞争的问题。如三峡大坝景区门票的挂牌价为105元,只有大三峡才能得到75元的结算价,而其他旅行社85元;其他旅行社组织的10人以下的团队必须买全票,大三峡仍然可以享受“结算价”。因此,在线路设置上,其他任何旅行社都无法和大三峡比拼,三峡大坝60%以上的游客都是大三峡组织的,周边100多家旅行社均受影响。
    
    “景区的这种处理是不公平的,这种现象直到现在还存在。”
    
    “反垄断”联盟
    
    风情园与三峡旅游公司曾有过“合作的蜜月期”,“效果的确很好,日接待量600人到800人。”蔡如斌说。但从2007年2月20日至今,三峡旅游公司不再带游客游览风情园,而是每天给风情园几百元到1000元不等的费用,风情园生意大不如前。许龙及合作者们认为,风情园的亏损不是因为得不到市场的认可,而是因为“三峡旅游公司搞垄断,搞不公平竞争,这才是罪魁祸首”。
    
    因此,4月20日,许龙向夷陵区政府递交了一份请求政府调解的请示,解决 “因三峡总公司道路封闭以及其下属三峡旅游公司垄断经营”所造成的经营亏损问题,要求三峡旅游公司给予450万元的经济补偿,在实现这一条件的前提下,可继续合作,实行一体化运行,或者委托三峡旅游公司管理。最后,考虑整体出售,价格3300万元。
    
    桂慧樵,使得许龙有了今天说话的底气。
    
    桂是《中国水运报》记者,2006年1月,他的一篇题为《水运企业受困三峡大翻坝》的报道,改变了一个码头的命运。
    
    由于三峡大坝的建设,船只必须翻坝运行,因此,滚装船得到迅速发展,不少民营资本在大坝周边兴建码头。夷陵区的靖江溪港就是一座建于2005年的滚装船运输专用码头,总投资4950万元,但迟迟不得开放。
    
    “如果靖江溪港得以开放,必然会影响南岸秭归县和三峡总公司在码头上获取的经济效益,因此,三峡总公司以威胁大坝安全为由,不准其开放。”桂慧樵说,“但实际上,隶属于三峡总公司的武警码头,距离大坝仅200米,靖江溪港距离大坝近5公里。”
    
    桂慧樵的报道使得靖江溪港终于开放。桂因此在宜昌成名,许龙及其他几家旅行社找到了桂慧樵。
    
    在经过一番详细的调查之后,2006年11月1日,桂慧樵和宜昌锦绣三峡旅游有限公司、宜昌市新世纪国际旅行社、宜昌市阳光旅行社有限公司、葛洲坝鹏程运输有限责任公司、中堡岛旅游投资有限公司、宜昌市夷陵区三斗坪镇中堡村村民委员会6家单位成立反三峡旅游资源垄断联盟,并向全国发布反三峡旅游垄断倡议书。
    
    其中,“鹏运”的总经理王宗保也是三峡风情园的股东之一,中堡岛旅游投资有限公司是中堡村15名农户组建而成的。
    
    根据桂慧樵的调查报告,今年3月16日,由北京大学反垄断法专家盛杰民教授发起,包括清华大学法学教授王保树等十二位经济法学界知名学者,联合上书国务院,呼吁打破三峡道路封锁和旅游垄断。
    
    法学家们认为,三峡坝区实行红线内外隔离的管理方式,和三峡专用公路的封闭运行模式,打压了其他竞争对手,不利于三峡旅游的长远发展。而且,三峡坝区红线内土地是无偿划拨的临时施工用地,三峡旅游公司无权兴建坛子岭和截流纪念园等商业旅游景点,并以盈利为目的,进行高额收费。
    
    “即使收费,坛子岭、截流纪念园是你投资的,收费未尝不可,但三峡大坝是国家投资的。大坝旅游不应以收取门票为焦点,而应支援周边旅游业的发展,通过旅游、休闲、度假等形式来带动库区经济发展。”三峡大坝旅游规划与发展研究中心常务副主任阚如良说。
    
    就以上争论的焦点,本报记者于4月20日,即向三峡总公司递交了采访提纲,并数次询问采访事宜,但直到截稿时为止,未得到回复。
    
    下篇
    
    体制之困
    
    旅游“怪胎”非法存在
    
    “三峡旅游公司不存在垄断,症结是利益之争。红线周边,各村镇都要招商引资,但是在整体的旅游规划尚未出台的情况下,出现一些不能适应市场的低档次的产品。在这种情况下,他们打着‘移民牌’、‘三峡牌’,找三峡旅游公司,转嫁他们投资经营的损失。”长江三峡旅游发展有限责任公司一位副总经理说。
    
    夷陵区一位参与协调的政府官员也称,风情园从一开始就是个“怪胎”。
    
    当年,在许龙所在公司的号召下,整合了420亩土地。1997年,他们请专家规划风情园,并开始申报。但由于规模太大,超过了当时的宜昌县(今夷陵区)的审批权限,而当时宜昌市尚未出台三峡大坝周边旅游发展的总体规划,所以宜昌市旅游局没有审批该项目。
    
    项目一直停顿到2000年,有些股东陆续退出,剩下现在的210亩土地。但等待了几年,总体规划始终没有出台,许龙等人认为宜昌市旅游局不作为,与之发生冲突。“当时,我们规划了很多项目,县市的领导都支持,市旅游局只好不管了。”许龙说。2001年7月,剩下的十几名股东成立了宜昌市锦绣三峡旅游有限公司。然后采取单个项目、多次报批的办法,在夷陵区旅游局获得审批。
    
    2002年10月16日,风情园开始动工,但得到宜昌市旅游局提醒,这是违规建设,要求停止。“明明知道会遭到阻止,但我们等不及总体规划了,所以继续搞下去。”蔡如斌说。
    
    2003年7月,风情园一期工程完工,具备了接待游客的能力。夷陵区旅游局批准了票价,并准许其试营业。但此种行为受到了上级主管部门的批评,宜昌市旅游局也多次与各旅行社打招呼,这是违法的项目,不能带游客去游览。
    
    但在遭到投资者的质问后,宜昌市旅游局只好采取放任态度。当年7月28日,风情园试营业,虽然至今也未获得正式营业的审批手续,却在当地旅游主管部门默许下经营。
    
    在之后的数年间,风情园与三峡旅游公司有合作,也有矛盾,而夷陵区政府和区旅游局多次参与协调。当地政府也希望三峡旅游公司将风情园整合进去。
    
    主持最近一次协调工作的王万修认为,要协调此事,首先要看风情园是否合法的项目,如果是合法的就要保护,如果不是合法的,“谁审批的谁负责”。  
    
    王万修曾先后任秭归县长、秭归县委书记,2005年7月调任宜昌市长助理兼坝工委书记,后为坝工委主任。王称,现在没有了移民安置问题了,但解决移民生活问题迫在眉睫。三峡大坝的建设曾解决了大量移民就业难题,但随着大坝的逐步完工,就业人员大量减少,从高峰时期的5万人减少到现在的1万人,移民生活开始下降,“而务农,缺少良田,招商引资,又由于三峡工程,对引进的企业要求非常高,不能有污染”。因此,宜昌市为40%的移民发放低保,其他富余的劳动力,外出就业。
    
    而三峡坝区实行红线内外隔离的管理方式,无法带动周边经济的发展。夷陵区一位政府官员称,过去,确实有些领导对三峡总公司有抵触情绪,“这么大的企业在这里,为什么就不能带动周边经济的发展呢”?
    
    也许,这就是三峡风情园得以长期“非正常经营”的主要原因之一。
    
    大坝旁的移民村
    
    4月16日上午,十几辆小面包车、摩托车停靠三峡坝区风箱沟客运站,司机们站在一起说笑。戴着太阳帽,背着专业相机包的谭伟(化名)也站在其中。
    
    当一辆8路公交车进站时,十几个人立即拥到汽车门前,对着下车的乘客问,“要不要去大坝?我可以带你进大坝,不需要买门票”。
    
    乘客们有的去秭归新县城,也有来参观三峡大坝的。一位司机对着两个年轻人,把价格从70元降到30元,“我们是本地人,有关系,可以带你进去,很便宜了,一包烟的钱”。年轻人一脸沉默,吐着烟,做出十分老练的样子。
    
    三峡旅游公司在此也设有接待站,他们的工作人员也跑到车门前“拉客”。最终,两个年轻人被工作人员带进了接待站。而另一司机开着黄色面包车,拉了几名乘客,向三峡大坝方向开去。
    
    “其实,都是骗人的。”未说服一名乘客的谭伟说,“都不能进大坝,只能在外面看看。”
    
    这些司机都是中堡村村民。中堡村支部书记兼村委会主任张永强说,这些村民没有工作,靠此可以挣点生活费。
    
    中堡村被称为三峡百万移民第一村,由宜昌市三斗坪镇龙潭村搬迁而来。龙潭村原在中堡岛上。中堡岛是宜昌市三斗坪镇的一个江心小岛,花岗岩结构,被选为三峡大坝坝址。
    
    中堡村现有1200多户,3040人,其中2000多人为移民,耕地仅有590亩。以前,村里有六七百人参与大坝修建,但随着三峡主体工程完工以后,在大坝打工的还剩下200多人,约有400多人外出务工了。
    
    张永强介绍称,宜昌市将于4月底,执行“国务院关于完善大中型水库移民区后期扶持政策”,为每名移民每月发放50元的生活补贴。“但是农民没地,没有工作,必须要有稳定的工作”。
    
    2005年,桂千红找到张永强,他看中了中堡村村口的一块荒山,站在荒山上,可以清晰地看到三峡大坝的全貌,他建议于此开发一个观坝平台。
    
    桂千红坦承,他的屈原祠在三峡大坝的上游,从重庆方向来的游船停靠屈原祠,就会影响游览大坝的时间,所以三峡旅游公司不想游船停靠屈原祠。
    
    “就是为了打破他的垄断,也为了转移他的视线,我发现了中堡村的这块高地。”桂千红不无得意地说。
    
    之后,中堡村15位农户创建中堡岛旅游投资有限公司,集资100多万元开发这块荒山,将景点命名为“中堡岛移民乐园”,也称“小坛子岭”。桂千红以技术入股,并被聘为顾问。桂还为景点提供游客。按照设想,他们计划将附近的农户改造成“农家乐”,增加移民收入。
    
    中堡村将破旧厂房和荒山出租给他们。
    
    2006年初,乐园开始试营业,每天有几百名游客,“因为当时还没办审批手续,不能收门票,主要考虑的是增加消费,当时已经有了一家农家乐,还有几家正准备改造”。
    
    但当年4月30日,移民乐园被勒令停止营业。因其未经项目论证立项,未编制建设规划,未办理正规的建设手续,遭到了三峡旅游公司的投诉。
    
    虽是违法违规项目,但在宜昌市委市政府的协调之下,三峡旅游公司补偿投资人400多万元。
    
    另外,双方还达成如下协议:对在该项目中就业的22名村民,三峡旅游公司负责至少每户安排一名符合条件的人员就业;三峡旅游公司负责做好对三斗坪镇村的扶持工作,由三斗坪镇政府在中堡村选择一个区域,在村民自愿的基础上,由三峡旅游公司指导开展“农家乐”旅游项目,对建设达标的农户给予奖励资金作为补助,并为其积极组织提供客源,在游客量大的场所提供一定的门面,帮助中堡村发展竹编产业。从2006年起,连续10年,三峡旅游公司每年投资20万扶持三斗坪镇村发展。
    
    目前,三峡旅游公司支付了补偿款,安排了7人就业,其他协议内容均未落实。
    
    “当初,是因为同情移民,我们才对其补偿,但这不能成为解决类似问题的固定模式。”4月20日,三峡旅游公司副总经理张超对王万修说。
    
    红线内外各自为政
    
    如今的中堡岛移民乐园一片安静,新建的一堵围墙,将观坝平台堵住。
    
    三峡旅游公司景区管理员罗东说,建围墙就是为了不让游客观坝,公司还安排4名管理员分两班看守于此。
    
    但张永强还在等待机会。他说,移民乐园内的地面建筑都是村集体的,一旦湖北省所做的总体旅游规划出台了,他们还要依据规划,将此处再建成一个景点。
    
    无论是三峡风情园,还是中堡岛移民乐园,都反映了基层政府发展经济,增加移民收入的迫切心态,但在缺乏整体规划和统一行政体制时,便发生了所谓的“乱搭乱建”的局面。
    
    夷陵区政府办公室主任王顺喜认为,体制不顺是产生这些矛盾的主要原因,而体制不顺,包括行政管理体制不顺,资源配置体制不顺,经营体制不顺等等。
    
    三峡坝区的行政管理相当复杂,红线内,由三峡总公司建设和经营,由于其直属国务院三峡办,所以不受宜昌市政府的管理;坝工委,作为宜昌市人民政府的派驻机构,负责红线内的社会事务的管理;在红线外,是夷陵区的3个镇和秭归县的1个镇;而坝工委对红线外没有管辖权。
    
    红线内外,各自为政,缺乏统筹,即使是基础设施,如排水、交通等等,内外都不能衔接。
    
    由于红线内外分属不同的利益主体,因此产生激烈的竞争,如旅游、港口、交通、项目施工等等。王万修称,现在坝区的矛盾,已由原来的移民安置问题转向了经营。
    
    “坝工委只能加强行政协调的手段,解决纠纷;每个纠纷,需要沟通的环节都很多。”坝工委主任王万修说。
    
    王顺喜认为,如将三峡大坝周边地区合并成为一个新区,并由新区统一对坝区实行管理,那么利益的协调就容易得多。而三峡旅游公司副总经理张超认为,应该学习黄山等景点的模式,划出核心区和控制区,由一家实力企业来经营。
    
    他们的思路相似,但不同的是,一个站在行政管理的立场,一个站在经营的角度。
    
    而王万修认为,目前的体制在过渡期间是合理的,只有到了大坝完全竣工之后,三峡总公司以及武警部队的归属问题解决了,才能理顺体制问题。
    
    行政体制的不顺,迫使他们寻找经营体制上的突破。
    
    王顺喜认为,只有整合坝区旅游资源,才能不乱。应以长江三峡旅游发展公司为龙头,把周边景点整合起来。
    
    其实,在2003年,三峡总公司、华侨城和宜昌市政府组建三峡旅游公司时,宜昌市政府就已经承诺加强旅游产业规划,清除违规景点,制止乱搭乱建,避免无序开发和不良竞争行为,帮助三峡旅游公司做大做强。
    
    这种思路已经贯穿到宜昌市上下各级政府。
     南方都市报 (博讯 boxun.com)
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