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王学义:对中国人口控制政策的社会资本阐释
(博讯北京时间2009年5月22日 转载)
    
     由于中国与西方发达国家人口再生产类型转变模式和道路的差异, 西方发达国家不少学者和政治家一直把中国人口控制政策或计划生育政策的巨大成功, 简单归结为政府强制性干预或集权性政治体制所致。对此, 国内人口学者或政治家往往给予“人口与计划生育国情论”〔1〕的解释和回应。这样的解释和回应, 毫无疑问是颇具说服力的。但本文认为, 我们在此问题上的研究视野还不够开阔, 解释工具尚显单一, 不足以很好地揭示我国人口控制政策之所以卓有成效的原因。作为一项探索性成果, 本研究尝试引入“社会资本”概念作为分析工具来进行拓展性阐释。
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    “社会资本”概念最早出现于 20 世纪70 年代的经济学领域, 后经布厄迪尔(Bourdieu) 、科尔曼( Coleman ) 、普特南( Putnam ) 、福山( Fukuyama) 、林南(L in) 等一批社会学家以及世界银行的发展, 目前已经成为学术界特别是社会学界对社会经济、文化政治、政策制度等展开研究所运用的热门工具之一。特别是他们关于社会资本与公共政策过程具有内在逻辑关联性的认识, 提供了本研究的理论基础。人口控制政策作为一种公共政策或社会政策, 其制定、执行怎样,必然有社会资本的介入或社会资本必然对人口控制政策过程产生一定作用和影响。研究这种作用和影响, 可以获得我国人口控制政策有效性的全新解释, 同时为规避人口控制政策的社会资本风险、调整人口控制政策提供新的思路。
    
    一、社会资本、公共政策及人口控制政策
    
    1. 社会资本及其功用
    
    关于社会资本及其功用, 西方学者从网络组织、价值观念、行为规范、互惠信任以及合作行动等方面给予了表达各异但并无太大实质区别的叙述, 基本可以简要地概括为: 处于一定社会关系结构或组织网络的社会资本, 它是与物质资本、金融资本和人力资本相对应的一种资本形式; 相互信任与协作、互惠互利的规范以及公民广泛参与的社会网络等, 是社会资本的基本内核。其基本功能在于: (1) 通过社会网络, 社会资本是获得其他收益的来源。依照美国学者波茨(A.Portes) 的说法, 社会资本是作为社会控制(可保证社会规则的执行) 、家庭支持以及通过家庭外的网络获得的收益来源。〔2〕这是最一般的功用。(2) 社会控制功能。社会资本能有效地约束人们的行为, 包括防止犯罪、说谎等不良行为, 从而保证社会的有序运转; 〔3〕能满足个人利益并有利于政治统治〔4〕。(3) 社会支持功能。如科尔曼的研究表明, 家庭、邻里、社区等组织中的社会资本为缺乏生活能力的人提供保障; 社会资本使儿童的教育和人格得到顺利发展从而使社会获得支持。〔5〕此外, 社会资本对可持续发展和政治社会生活具有积极影响功能。〔6〕
    
    2. 社会资本与公共政策关系的基本体现
    
    1980年, 法国社会学家皮埃尔·布迪厄正式提出了“社会资本”概念, 并引起多个学科的强烈关注, 但政治学或政治研究却长期忽视挖掘社会资本对公共政策制定、执行的意义和价值。直到20世纪90年代以后, 政治学或政治研究才真正开始重视社会资本, 尤其通过哈佛大学社会学教授罗伯特·普特南的努力(注1), 社会资本理论也才“与政策科学尤其是政策执行的理论与实践存在着内在的逻辑关联性”〔7〕。
    
    要使政策制定实现科学与民主、政策执行切实有效, 达到解决公共问题的目的, 就需要培育和提升社会资本。社会资本的充分发育和提升,是实现公共政策制定科学、民主化以及公共政策执行有效性的重要前提。如果公共政策制定者与执行者之间以及执行者之间“在意见上不能很好地沟通, 在行动上不能适当地配合和协调, 那么再好的政策执行起来也必然会困难重重”〔8〕。而只有在政策制定者与执行者之间充分沟通、协商,执行者之间团结互助、信任合作, 这样才更有利于公共政策的制定与执行, 保证公共政策过程顺利、有效地进行。同时, 明智的公共政策又能够鼓励社会资本的形成, 而社会资本的形成又有助于提高政府行为的效力。〔9〕
    
    公共政策的整个运作过程都是以公众利益为基础的。“充裕的社会资本储量会产生凝聚力强的公民社会, 而后者是公民积极参与制定、执行和评估公共政策的良好社会生态环境。公民个体之间或团体之间相互信任和宽容的通力合作, 一方面对于公共政策功能的正常发挥至关重要, 是走出集体行动‘囚徒困境’的原点, 另一方面社会资本有利于提高经济效率, 降低交易成本, 从而减少了执行公共政策的成本。”〔10〕裴志军、陈佩佩二人的以上概括应当说比较清楚地揭示了社会资本与公共政策的正互动效应。当然, 社会资本也有其负面效应: 当个体或组织的社会资本明显处于强势地位时, 公共政策过程失真、扭曲甚至危害社会的寻租和腐败等现象就难以避免。这些都表明, 社会资本与公共政策之间具有逻辑的关联性。
    
    3. 我国人口控制政策有效性的传统分析与社会资本分析
    
    鉴于我国人口增长导致的种种不良后果, 20世纪70年代以来党和政府制定了一系列控制人口过快增长的人口控制政策, 在全社会推行计划生育, 生育率呈曲线式波动下降, 并且到20世纪末实际上已经进入低生育水平时期, 其下降速度和下降程度明显优于东南亚、中南亚、西亚、拉丁美洲和非洲。
    
    我国人口控制政策所获得的巨大的生育率下降效应, 引起了世界的关注和称赞。但国外不少学者和政治家却将中国生育率下降的原因片面归结为政府强制性干预或集权性政治体制的结果。(注2)例如, 澳大利亚人口学者GeoffreyMcnicoll认为,从80年代以来, 中国人口控制主要是通过“胁迫”来贯彻国家人口控制政策, 从而实现生育率的下降。〔11〕
    
    应当说, GeoffreyMcNicoll的归结并非毫无道理, 因为我国人口控制确实是在政府主导的计划生育政策下进行并取得成效的。但本研究认为,我国人口控制政策实施的“政府强制干预”背后, 还有更深层的原因在起作用, 那就是“社会资本”。
    
    我国人口控制政策有效性, 主要指人口控制政策执行的有效性和人口控制政策对生育率下降的积极贡献。这种有效性是多种因素综合作用的结果, 其中重要作用因素之一就是社会资本。我国人口控制政策实际上灌注或包含了丰沛的社会资本, 同时, 政府在人口控制政策过程中也很好地调动并成功运用了社会主义社会所特有的社会资本。即伴随人口控制政策过程积累了丰厚的社会资本, 同时调动并成功运用了固有社会资本,进而产生了强烈的以正效应为主的社会资本效应,这种效应较好地保证了我国人口控制政策过程的有效性, 包括政策制定的科学化、民主化, 执行的全面性、彻底性。
    
    二、人口控制政策以信任为核心的社会资本效应
    
    1. 较高水平、较大存量的信任社会资本及政策影响
    
    我国作为拥有悠久历史文化传统, 以诚信、亲和、集体主义为主导价值观的社会主义国家,储备了大量特有的信任性社会资本, 它对我国人口控制政策过程产生了积极而深刻的影响。有关世界价值观调查研究表明, 我国是世界上社会信任度或拥有社会信任资本很高的国家之一。而社会资本理论表明, 信任对公共政策过程意义重大。“信任的作用像一种润滑剂, 它使群体或组织的运作更有效。”〔12〕这其实是一个善治过程, 即“表示政府与社会之间的友好合作, 它有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同, 要求公民的积极参与”〔13〕。我国信任性社会资本水平高、存量较大, 并且具有社会主义条件下特有的社会信任关系形态、信任维系方式、公民对政府的政治态度和社会关系的心理认同等, 这一特点决定了有利于人口控制政策执行的组织网络构建, 以及有利于形成人口控制政策执行过程中政治国家与公民社会互动的积极关系方式, 使人口控制政策得以有效执行。
    
    人口控制政策实施是一项庞大的社会工程,实践证明, 正是我国雄厚的信任性社会资本基础推动了政民互动或公民集体与政府之间合作网络的构建, 建立起政策主体与政策客体相互信任的机制, 推动公民群体对人口控制政策的理解信任,进而支持并执行政府人口控制政策。
    
    2. 计划生育基本国策与信任社会资本生长
    
    我国计划生育的人口控制政策作为一项基本国策已经深入人心, 得到绝大多数公民的认同和拥护, 从而在人口控制政策过程中又不断培植、生长了公民执行计划生育政策的信任性社会资本,这种信任性社会资本又与人口控制政策良性互动,推动人口控制政策整体上顺利地、有效地执行。当然, 考虑到社会经济发展的实际以及公民群体的自身利益, 我国人口控制政策作为一项基本国策是在经过一定时期几次大的调整基础上形成的。五六十年代, 虽然在人口学界对马寅初先生积极主张控制人口有所批判, 但在人口政策中依然有明确提倡节育的倾向。尽管经由七十年代到八十年代实行严格的人口控制政策并非一帆风顺, 还是遇到了一定阻力, 但从实际情况看, 这种阻力始终在政府能力的调控范围内。因为大多数公民逐渐从计划生育政策实施过程中切身感受到了政策的正确性, 信任、支持政府积极实行计划生育的力量居于绝对主导地位。广大公民对人口控制政策的理解、信任主要表现为:
    
    (1) 人口控制政策整体上适应了社会经济、资源环境、文化政治发展的要求, 与公民集体的根本利益相一致。政策突出体现了政治可行性(国家利益) 、社会可行性(国家指导与群众自愿相结合; 群众广泛参与) 、经济可行性(增加人均GDP和人均资源占有量) 和技术可行性(计划生育技术与服务、生殖健康保健与服务) 。
    
    (2) 人口控制政策使人口过快增长势头得到有效控制的同时, 人口素质、群众健康水平得到提高, 医疗卫生健康状况显著改善, 人口预期寿命延长, 孕产妇死亡率和婴儿死亡率大幅度下降,妇女地位显著提高。计划生育政策实施以来, 全国少出生3亿多人口, 有效缓解了人口过快增长对经济、社会、资源、环境造成的沉重压力。
    
    (3) 人口控制政策通过几十年的发展, 更灌注了以人为本、科学与民主的内涵。计划生育工作坚持与发展经济、消除贫困、帮助农民奔小康、建设文明幸福家庭相结合, 保护生态环境、合理利用资源、普及文化教育、发展卫生事业、完善社会保障、提高妇女地位以及与构建和谐社会、建设社会主义新农村相结合; 人口数量控制与提高人口质量、优化人口结构相结合, 并且制定了一系列的配套政策加以落实, 努力从根本上解决中国的人口与发展问题。
    
    三、人口控制政策以互惠规范为来源的社会资本效应
    
    1. 人口控制政策所体现的“互惠规范”的基本影响
    
    一般来说, 能够加强社会信任和生产社会资本的规范很多, 其中, 互惠互利是最重要的一种。西方学者比较一致的看法是, 互惠互利可以被区分为两类: (1) 平衡的或特定的互惠互利, 即同时交换同等价值; ( 2) 普遍的或弥散的互惠互利, 在某个特定的时间并没有回报和平衡, 但在将来能够期望获得回报的持续交换关系。互惠互利的规范通常是灌输出来的, 通过模式、社会化(包括公民教育) 和惩罚等途径来维系。在我国,就人口控制政策执行而言, 互惠互利规范着重从两个方向对人口控制政策产生影响。
    
    一是运用伦理道德力量对计划生育政策执行行政机构、行政人员和一般群众进行约束或鼓励,通过伦理道德或思想教化培育他们自觉遵守社会道德规范、公正履行计划生育工作职责、自觉服务或服从于计划生育服务的公共精神和责任意识,形成有利于执行计划生育政策的良好氛围和环境。这种互惠互利规范可以强化计划生育政策执行过程中的相互信任与协作, 加大交易双方的社会资本存量, 同时又能激发公民执行计划生育政策的参与热情, 拓宽相互信任、合作的政策执行网络,提高促进人口控制政策有效运行的政府能力。
    
    二是通过劝勉、惩罚等规则、制度来预防或矫正计划生育政策执行机构或行政人员滥用职权、弄虚作假甚至漠视公民切实利益的行为, 同时也包括对违背计划生育政策进行超生的群众予以处罚, 建立政府与公民群体之间以及公民群体之间在计划生育政策执行过程中相互监督、相互信任、相互支持、相互合作的关系和机制。
    
    2. 以人口计生条例、法规为核心的正式互惠规范的影响作用
    
    我国人口控制政策中作为一种社会资本的正式互惠互利的规范主要在各种计划生育条例和法规中得到体现, 尤其集中反映在2002年9月1日开始施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》之中。《中华人民共和国人口与计划生育法》的颁布和实施, 使人口的社会本质获得了最充分的体现, 使人口生育行为不再是与社会整体无关的个人行为。它对人口控制政策制定执行的积极作用主要在于: 为各级政府和相关部门进行人口生育管理的施政活动提供了统一的法律遵循, 为维护公民在人口生育方面的合法权益提供了法律保障, 同时也为公民履行人口生育方面的义务提出了要求。各级政府部门对人口生育的管理不但有法可依、执法有据了, 更重要的是对依法行政、依法执法, 按照《人口与计划生育法》规范自己的行政行为提出了更高的要求。对于广大公民,他们在享受合法权益的同时, 也必须以法律规范约束自己的人口生育行为, 做到依法生育, 依法维护国家的人口社会秩序。这无论对政府, 还是对执行人口控制政策的公民群体, 都是一种双方互惠互利的规则。这种互惠互利规则既可以增强人口控制政策运行的政府能力, 也可以增强公民群体执行人口控制政策的自觉性、主动性。
    
    3. 以新型生育文化为核心的非正式互惠规范的影响作用
    
    除了正式互惠规范的影响作用, 一些非正式规范同样也对我国人口控制政策有效性产生了较大影响。例如, 通过婚育新风进万家活动、关爱女孩活动、创建计划生育优质服务活动、举办人口文化节等所形成的新型生育文化, 就是作为计划生育公民群体内的一种非正式互惠规范积极影响人口控制政策的执行。传统生育观念主要表现为崇尚早生、多生和生男偏好, 而现代生育观念则倡导晚婚晚育、少生优生或不生, 生男生女都一样, 女儿也是传后人等, 故在新型生育文化背景下, 观念生育文化起作用或效应产生的主要方式就是调整生育观念, 促进传统生育观念向现代生育观念的转变。
    
    以“少生优生、男女一样”为内核的现代观念生育文化对不少人已经影响至深, 直接作用于人们的生育行为, 促进了人口控制政策的执行。主张终身只生一个孩子已成主流(而生男偏好也在迅速趋于淡化) , 在广州、北京、上海、天津、沈阳、武汉、南京等大城市甚至出现日渐增多的“丁克家庭” (夫妇有生育能力而自愿不生育) 。据统计, 中国丁克家庭的总数在90年代末就已经突破60万, 城市已婚女性中有四成以上不愿意生育子女。〔14〕北京零点调查公司2005 年1 月在北京、上海、广州等7城市针对2252名14 - 60岁常住居民进行的入户调查显示, 约37%的居民认为未来社会中“丁克家庭”会进一步增加。〔15〕就是在一些农村, 新的观念生育文化效应也较明显。在江西泰和县, 到目前为止, 全县有51户符合再生一胎条件的夫妻主动放弃生育指标, 一心一意奔向发家致富的行列; 有1149对农村一女符合政策再生育一胎的夫妇主动申请暂不生育第二胎;有312对农村已婚夫妇签订了暂不生育第一胎合同。〔16〕尽管这些调查并不完整, 但我们仍然可以据此认为, 传统观念生育文化的淡化和现代观念生育文化的生成, 是促进计划生育政策执行、生育数量得到有效控制的重要原因。
    
    四、人口控制政策以参与网络为来源的社会资本效应
    
    1. 广泛参与网络是人口控制政策有效性的重要保证
    
    社会资本论认为, 在一个共同体中, 公民参与网络的密集程度左右着公民为共同利益合作的程度, 网络越密, 公民越有可能为共同利益进行合作, 因为“公民参与网络增加了人们在任何单独进行欺骗的潜在成本……培育了强大的互惠规范……促进了交往……促进了有关个人品行之信息之流通……体现的是以往合作的成功……可以把它作为一种具有文化内涵的模块……未来的合作在此之上进行”〔17〕。对人口控制政策过程来说,公民执行人口控制政策的广泛参与网络作为社会资本的充分发展对人口控制政策的制定执行具有很大的促进作用。
    
    人口控制政策制定执行的有效性与获取充足的信息资源密切相关。公民参与人口控制政策执行可以为政策执行行政机构、行政人员提供对人口控制问题的看法、解决人口控制问题的政策建议以及公民自身对人口控制政策执行的种种感受等诸多信息资源, 因而可以使人口控制政策制定更加切合计划生育群众的实际要求, 使人口控制政策执行更加拥有群众基础, 进而大大提高人口控制政策制定的科学化、民主化程度, 增强人口控制政策执行的回应性、有效性。人口控制政策过程的公民广泛参与网络, 可以体现公民群体在人口控制政策执行中的权利、义务和责任的关系,使人口控制政策主体的责任意识得到强化, 行为能够反映公民意志、朝着民意方向发展, 增进政策执行主体和客体之间的合作互动关系。而研究囚徒困境以及相关博弈的学者更明确指出, 通过反复博弈更容易维持合作关系。公民参与人口控制政策过程容易产生自由的公共舆论和其他有助于培育政府声誉的方式, 可以带动更多的公民通过参与过程来认同和信任人口控制政策的制定和执行, 从而可以开发团体性的社会资本来推动自由民主制度的发展, 为人口控制政策制定执行营造良好的政治环境和政策环境。
    
    2. 利益、人权机制下公民参与网络的扩展及其效应
    
    随着市场经济不断发展、民主政治不断强化,公民群体政治参与、政策参与的渠道不断扩展,进一步畅通, 公民群体政治参与、政策参与的热情持续高涨。与此相应, 我国人口控制政策制定执行过程充分考虑了计划生育政策执行主体和客体的根本利益, 建立起“以人为本”的计划生育理念。〔18〕这有利于公民群体参与人口控制政策制定执行的网络社会资本的构建和存量增长。
    
    (1) 以利益机制巩固和扩大了公民参与网络。国家对在人口与计划生育工作中作出显著成绩的组织和个人给予奖励; 逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平, 保障人口与计划生育工作的必要经费; 国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度, 促进计划生育; 获得独生子女父母光荣证的夫妇可根据有关规定享受独生子女父母奖励;地方各级人民政府对农村实行计划生育的家庭发展经济, 给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠; 对实行计划生育的贫困家庭, 在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目和社会救济等方面给予优先照顾; 计划生育政策执行主体和客体必须承担相应的法律责任。这些政策措施维护了计划生育政策执行主体和客体的根本利益, 有利于公民参与网络的扩大和政策的制定执行。
    
    (2) 以人权机制巩固和扩大了公民参与网络。在人口与计划生育政策中, 我国特别强调以人为本, 一直致力于人权建设和提高人权水平,努力维护公民在人口与计划生育方面的合法权益,使人权状况不断得到改善, 基本达到国际人权公约及有关文件确立的人口与计划生育中的人权标准, 并且根据我国人权状况实际进一步发展了国际人权理论, 将生存权、发展权作为实现包括生育权在内的人权时首先考虑的权利。尤其是我国计划生育政策对生育权、人身权、知情权的强调以及生育权必须要与履行计划生育义务、责任相结合的要求, 在国际社会树立起我国人口与计划生育工作的人权新形象, 逐步改变了国际社会尤其是西方发达国家对我国乃至其他一些发展中国家人口与计划生育方面的人权状况的看法。我国实行计划生育以来所制定的数个有关人口与计划生育的政策、法规等, 都反映了促进经济社会发展、逐步改善人权状况的探索。这些努力和所取得的成绩, 成为我国构建并扩展人口控制政策公民参与网络的重要保证之一。
    
    3. 非政府组织参与网络对人口控制政策的促进
    
    通过几十年的努力, 我国已经建立比较完备的人口控制政策公民参与网络。其中, 工会、妇联、共青团、居委会、村民自治委员会、人口学校、生育文化建设自愿者组织、计划生育协会等网络性非政府组织, 成为政府实施人口控制政策的重要补充力量, 担负了促进人口控制政策执行的重要使命, 而且已经和正在发挥着重大作用。例如, 我国目前各级计划生育协会组织已经达到150余万个, 会员总数1. 1亿余名, 遍布我国农村、企事业单位, 成为计划生育的骨干。〔19〕在人口控制政策实施过程中, 这些非政府组织通过团结和组织计划生育公民群体实行自我教育、自我管理、自我服务, 通过民主管理和监督, 在党和政府联系计划生育群众中起到了桥梁和纽带作用,产生了明显的人口群体控制效应, 使个人的生育意愿适应并遵循群体所认同的生育行为规范。
    
    从实际效果看, 这些类政府组织主要从五大方面对贯彻计划生育政策、降低生育率产生了作用: (1) 通过引导妇女对经济活动和社会事务的参与降低生育率; (2) 通过开展各种养老服务和保险降低生育率; (3) 非政府组织开展计划生育工作有利于动员本社区成员, 有利于提高计划生育工作者的亲和力与说服力, 有助于降低生育率;(4) 非政府组织在基层、社区的有关生殖健康服务有助于降低生育率; (5) 村级非政府组织在社区开展的扶贫救济活动有力地推动计划生育工作的执行。可见, 公民执行人口控制政策的参与网络社会资本, 无疑是人口控制政策有效性的重要保证。
    
    五、简短结语
    
    我国人口控制政策实施的“政府强制干预”背后, 还有更深层次的原因即“社会资本”在起作用。以信任为核心、以互惠规范和参与网络为来源的社会资本, 对我国人口控制政策的制定执行产生了深刻影响和积极的促进作用。进一步科学认识社会资本的意义, 充分利用社会资本价值来提升人口控制政策的有效性, 是摆在我国人口控制政策理论和政策实践面前的一项崭新课题。
    
    本研究作为一种探索性成果, 把社会资本引入人口控制政策分析, 为我国人口控制政策有效实施、执行找到了新的解释路径。但研究只限于社会资本对人口控制政策的正面效应, 需要进一步深入探讨的问题还很多, 如: (1) 人口控制政策过程的社会资本培育环境问题; (2) 社会资本与人口控制政策良性互动的保障机制问题; (3) 强度很高的社会资本在某些群体范围内可能导致集体对抗计划生育政策或计划生育行政执法问题;(4) 社会资本储量不足可能导致人口控制政策失效, 从而产生人口控制问题上的政府失灵、计划生育行政组织寻租、行政人员腐败等问题; ( 5)与人口控制政策密切相关的性别比失调、人口老龄化等问题可能带来的社会资本缺失风险如何化解问题; (6) 基于社会资本的人口控制政策进一步调整问题。清楚认识和认真解决这些问题, 才能更好地促进我国人口控制政策的制定执行。
    
    
    注释:
    
    注1:普特南认为, 社会资本是公共政策过程科学性、民主性、有效性的重要变量, 但它不是有效的公共政策的替代物, 而是这种政策成功的前提。另一方面, 在一定条件下、某种程度上, 社会资本或社会资本储量不足也会导致公共政策失效并引发一系列负面效应。
    
    注2:国内不少人口学者在对生育率下降原因解释上也都不约而同地强调“政府权力强制性干预”动因。
    
    
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