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官员问责制遭遇结构性困境/郭巍青
(博讯北京时间2009年6月04日 转载)
    
      一方面,官员的复出,不论多么不事张扬,依然招来公众舆论的强烈反对。其中最扎眼的人物包括瓮安事件中的县委书记、火车出轨事故中的济南铁路局长、派警察进京抓记者的辽宁西丰县县委书记、在全国哀悼日期间组织公款旅游的山东滨州市工商局长,以及阜阳假奶粉案中的一众官员等等。他们虽被问责,陆陆续续地却又另任新职,继续其“领导干部”生涯,令观者大跌眼镜。而在三鹿奶粉事件中受处分的国家质监局官员,竟然在处分令下达之前先接到升迁令,被认为是一桩“击破底线”的诡异事件。“华南虎事件”中的责任官员,问责过后,仍然有“我自岿然不动”的洋洋得意,更是令人产生心理上的反感。
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      但是另外一方面,官员队伍中对于问责举措,也有强烈反弹。最典型的是,今年全国两会期间,有官员公开对林嘉祥表示同情,认为这是网络杀人,林只是个倒霉蛋。如此直言不讳,很可能反映了某种广泛积聚的情绪。一个可供参考的数据是,2007年,全国主要行政执法部门被追究责任的有将近6万人次;2008年,约达8万人次。在这样一个庞大群体中,除掉被法办和被开除公职的之外,会有多少人谋求复出?具体数字无从知晓,但可以相信,绝对不是少数。
    
      我认为,上述公众看法和官员看法,均有其各自的理据和各自角度上的正当性。把两个方面合起来看,不得不承认,围绕着问责和复出,官、民之间不但未能形成逐渐加深的共识,反而出现了一道新裂痕。这并不是否定问责制,而是认为,问责制遇到了结构性的困境。根本的原因在于,问责制的基础在于“有限政府”和“简单政府”,我们却把它用于“无限政府”和“复杂政府”的制度环境中。于是难免淮南为橘,淮北为枳,叶徒相似,其实味不同。
    
      “有限政府”的意思是,依据明确的宪政契约和法规条文,政府以及政府官员的权力与责任是有边界而且相匹配的,它可以明确而公开地陈述出来,因而是可以明确追究的。在这个意义上,有限政府通常是简单政府。但是在我们这里,政府的实际施政行为仍然多有无限政府的身影。无限政府有很多涵义,基本意思就是政府的管理范围没有明确限制,政府的权力也没有明确的边界限制。这样一来,政府的实际运行一定具有复杂性。复杂政府下,问责制度势必遇到操作上的很大难题。
    
      难题之一是管人与管事的分离。在目前的体制结构下,党委负责干部的任免,对行政工作具体负责的官员并不拥有挑选和任用部下的权力。在这种格局下对具体工作的负责人问责,问责本身的合理性就有内在的缺陷。难题之二是集体决策与个人责任定位的分离。重大问题由集体决策,但也因为如此,重大事故如何追究个人责任?目前的问责制度本身无法解决这个问题。由于这样两个难题,问责会变成高度“场景性”的,例如,为了迅速平息公众舆论,事故调查还没有开始,先行免去负责人的职务。这种类型的“问责”,既未能清晰定位真正的责任,给人以“丢卒保车”、“抓替罪羊”的感觉;还势必留下许多要求复出的压力。
    
      显然,无限政府和复杂政府必须转型为有限政府和简单政府,同时加上阳光、透明、公开、诚信等条件,才有可能使问责制真正有效并可持续发展。这样的转型是结构性的转型,当然不会一蹴而就。但是可以考虑尝试下列三项工作,或能有利于促进这种转型。
    
      首先,除却违法乱纪的犯罪行为之外,行政责任的追究,应当区分工作责任和决策责任。工作责任是指为工作上的违规操作负责,决策责任是指为政策错误负责。要使这两项责任区分得开来,又需要两个条件。对于前者,应该有明确的工作职责与工作规则描述,甚至包括免责条款描述。它是公开的,据此而决定实际责任所在。对于后者,则应该有正式的政策评估,包括行政评估、政治评估与司法评估。依据于此,在政策失败或政策失误方面追究领导者的责任。
    
      其次,公开说明问责的类型和问责的理由,说明被处分的官员具体承担什么责任,不要含糊其辞,也不要刻板词汇。这既是程序透明、尊重公众知情权的要求,同时,对于被问责与处分的官员,这也是他们应有的权利。
    
      再次,官员复出,应该有明确而公开的程序与条件。对于工作失职而被问责的官员,复出的条件是确实改正过失,或做出新贡献。对于被追究政策责任的,条件是改变政策,或不再担任决策职务。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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