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旧制度“官满为患” 改革的难点在清理冗官/袁刚教授
(博讯北京时间2013年3月26日 转载)
    
      中国不裁员的行政改革,虽保全了干部特权,没有出现干部因丢饭碗上街游行,短时内维护了稳定,却大大增加了财政负担,是“花钱买改革”,冗官冗费问题不但始终不能破解,反而积重难返
    

      中共十八大报告提出要“稳步推进大部门制改革”,今年“两会”审议新“大部制”方案,这是上世纪80年代初即已肇始的“精简机构”改革的延续。机构改革涉及利益重组,既关乎职责体系的调整,也牵涉人员官长的去留,中央步步求“稳”,要求稳中求进,所以尤如跑马拉松改了30多年。
    
      旧制度“官满为患”
      全能型大政府实行“官海管理”,推行“官海战术”
    
      众所周知,我国的政治、经济、文教等各方面的管理体制,在建国之初几乎是全盘移植于苏联。当时国务院各个部委都聘有苏联行政“专家”,帮助制定办事条例成规,部、司、局建制也是模仿苏联。因此,可以说中国政府设置,是苏联人手把手克隆出来的。
    
      苏联政府体制是全能型,在方方面面都大包大揽,上上下下都设管理机关,凡事都设官去管,衣食住行全由国家统筹计划,管理部门分得很细,政府机构多而庞大。中国从中央到地方政府“党、政、群”体系都按苏联模式设置,形成条条块块科层体系。部门机关多,“坐办公桌”的干部就多,除受过苏式培训的行政精英外,更多的是没有什么文化的“革命干部”,又称“工农干部”,“大老粗”以老资格充当领导。以后各机关在不同历史时期都要安置大批军队“转业干部”,文革时从工人中又选拔干部“以工代干”。凡当上干部谁也不愿退出,于是乎几十年下来干部已多如牛毛。
    
      全能型大政府实行“官海管理”,凡事找官,推行“官海战术”。但官海冗杂,人浮于事,形式主义、官僚主义严重,以致耗费巨大,却效能低下。政府除服务社会外还须服务于自己,设“机关事务管理局”和管理离退休干部的“老干部局”。除法定部门外,还随时设置临时机构,抽调或借调干部做“中心工作”,如文革时有“抓促办”(抓革命,捉生产)、“知青办”,现在有“维稳办”、“预防腐败局”及“计生委”等,这些都是当代中国独有,而在全世界都没有的“特色”机构。其总体特点是“官满为患”。
    
      “大部制”改革是行政管理“与国际接轨”
    
      大部制改革,是继经济管理与国际接轨之后,政府行政管理也与国际全面接轨
    
      “官满为患”在中国古代都很少见,而在克隆苏联模式的国家却很普遍。全能型政府掌控着一切,而管理部门也有自身利益,管一摊事肥一帮官员,有权好办事,无权只能听由支配,官民两分的社会阶级关系简单而直接,当官有权意味着占有更多的社会资源,于是乎人们削尖脑袋都要往政府部门钻。
    
      以行政命令指挥经济的计划经济,即官办经济,是一种缺乏活力、落后的经济管理方式,“外行领导内行”,管经济的部门多官员多,却无法将经济搞上去。中国的改革开放在经济上能有所突破,就在于放弃了苏式官办计划经济,搞市场经济,在市场法规管理等方面“与国际接轨”。上世纪90年代中国为加入WTO与美国谈判,美方提出商贸管理对口,中方承诺改组商务主管部门。经多次调整改革,10个部级经济部门在1993年合并为国家经贸委,10年后与对外经济贸易合作部合并为“商务部”。欧美日各国政府都实行大部制,中国要求他国承认自己的市场经济地位,乃积极主动地推行商务大部制,是在通商事务管理方面与欧美日看齐,以便能“与国际接轨”。
    
      不光是通商事务管理要与国际接轨,政府大部制改革的性质,其实是继经济管理与国际接轨之后,在政府行政管理方面,也与国际全面接轨,进一步地革除苏联模式弊端。邓小平就指出:我们的政治体制“是从苏联模式来的”,这个模式“不是很成功”。因此不仅经济方面要革除落后的苏联模式,政府行政及政治体制乃至意识形态灌输等各方面,都要革除“不成功”的苏联模式。邓小平又说:“精简机构是一场革命!”大部制是始于1981年“精简机构”改革的归宿,30多年来经历了七八次大的机构调整,国务院机构从上百个精简为27个,2008年正式提出政府“大部制”。在思想观念上,引进“小政府、大社会”、“有限政府”、“服务型政府”等新理念。在实际工作中,推行政府职能转变,简政放权,清除部门利益,消除政企不分,突出公共服务,以适应市场经济需要。
    
      改革的难点在清理冗官
      改革还只是涉及“事”,而不涉及“人”
    
      中国政府行政改革力度不小,但阻力也很大,历次机构改革都不同程度陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈,原因都在凝固化的部门利益和冗员难以澄清。
    
      今年大部制改革将再起航,国务院27个部再合并几个,改革还只是涉及“事”,而不涉及“人”。行政改革不裁冗员,对于“官满为患”的中国官场病来说,恐怕很难改有成效。改革开放以来,国务院部级机关减少了2/3,地方各级政府也相应作了精简,可谓是古今中外少见的行政改革。国外凡如此规模的改革都必然大批裁员,邓小平在改革之初也提醒精简机构会发生“游行示威”、“贴大字报”。然而,中国政府的精简,却末见大量裁员,更没有出现国外常见的游行示威,这不能不说是一大奇迹。
    
      机构精简了,冗员哪去了呢?问题的关键在于,中国历次精简机构,都是不减和尚只拆庙。有的机关拆并了,人员照用,有些部门改称“事业单位”,名义上剔出政府系列,其余一切照旧。工人可以下岗,干部却永不下岗,政府不裁官员,处理冗员叫“分流”,即在保证铁饭碗的前提下,另行安排工作。这样的改革,只能说是“跛脚”改革,留下的隐患很多。上级国务院裁减的人员尚可分流到下级省市,而县市就难办了。有分流到高速公路做收费员的,月工资8千,还贷期限满了仍然收费,理由是需要安置分流干部。大批大批的冗员都是熬到离退休才去职,待遇不减,百般优宠,离退休后还有老干部局照管,各部门都设老干部局。干部特权谁也奈何不得,冗官弊政于是无法革除。
    
      有些临时设立的部门如“计生委”,本当象“知青办”一样到期撤除,但为保部门利益不丢饭碗,在推行“一胎化”30多年后,仍在高喊强化计划生育。此次大部制改革将计生委与卫生部合并,并没有考虑削减计生委职权及人员。还有官办工会系统,号称群众组织,却由国库发工资,政府行政系统之外的冗官依然十分庞大。有些县的财政叫“吃饭财政”,因官多全县税收也不够发工资。“官满为患”的现象虽几经改革,至今仍未见好转。
    
      推行“大部制”就是要改变“官海管理”,精兵简政,使政府廉洁高效。所以精简机构的同时,必须裁减冗员,改变“官满为患”的局面。中国不裁员的行政改革,虽保全了干部特权,没有出现干部因丢饭碗上街游行,短时内维护了稳定,却大大增加了财政负担,是“花钱买改革”,冗官冗费问题不但始终不能破解,反而积重难返。本来,国家干部由纳税人供养,应能上能下,精明强干,不能坐吃薪饷,拥有特权,凡职位可竞争上岗,无职位下岗亦可寻求别的职业,有才能的人也无须将整个生命耗费于宦海。所以,行政改革的深入,需要探讨出台干部辞退机制,健全下岗人员的社会保障。若因循“维稳”思维,不敢得罪人,精简只对“事”不对“人”,则行政体制的改革就很难有实质性进展。
    
      (作者为北京大学政府管理学院教授、博导)
    
    来源: 人民论坛杂志(总第398期) _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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