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王岐山这一年:扳倒11位省部级高官
请看博讯热点:反腐打老虎

(博讯北京时间2013年11月13日 转载)
    来源: 中国新闻周刊(北京) 
    
     反腐这一年

    
    提要:王岐山执掌中纪委后,“拍苍蝇”“打老虎”言犹在耳:中共十八大之后,已有11名省部级官员被调查,分别为李春城、刘铁男、倪发科、郭永祥、王素毅、李达球、蒋洁敏、王永春、李华林、季建业、廖少华。民间反腐打开大门,巡视组增加暗访,连中纪委网站都变得“惊艳”…不再强调预防为主,而是主动出击、严惩查办。虽收效显著,但目前中国反腐体制依然需要完善乃至变革。
    
    中共十八大之后,“习李”新政中最受公众瞩目、目前也取得较大成效的内容无疑是反腐败。王岐山执掌中纪委后,誓言既要“拍苍蝇”,也要“打老虎”。一年以后,中纪委端出了一份成绩单:共有11位省部级高官涉嫌严重违纪被查处。
    
    这份成绩单彰显当前中共高层和中央政府严惩腐败的决心。与过去相比,新一届领导集体的反腐思路已经有所转变,不再柔性强调“预防为主”,而是更为严厉地突出“主动出击”“严惩查办”。
    
    王岐山表示,反腐要坚持标本兼治,而当前要以治标为主,为治本赢得时间——这是“王氏反腐”的核心思路。当前以治标为主,是为了清理多年以来淤积的严重的腐败问题,从易到难,为将来制度反腐的“治本”打下基础。
    
    “打虎”头一年收效显著,但目前中国的反腐体制依然需要完善乃至变革。限制反腐效率的问题包括条块分割、反腐机构分散、职能重叠、缺乏战略规划等等。而下一步要对反腐体制进行改革,则将进入“治本”阶段,这就要涉及行政、司法、金融体制乃至政治体制等一系列改革。
    
    过去一年取得的成绩,让公众对未来的反腐工作有更多期待。中共十八届三中全会召开在即,舆论期盼会议能深度探讨反腐体制改革问题,期待纪律检查体制改革在此次大会之后有更大的突破。
    
    中纪委“打虎”新策
    
    中纪委门口聚集的上访和告状的人越来越多,这在一个侧面衬托出“打虎”一周年所取得的成效,更是体现公众对中纪委寄予的更多期待  本刊记者/王全宝
    
    北京市平安里西大街41号,是中央纪委大院。
    
    已经退休的于栋就住在这儿附近,多年来,他养成了每天绕着这座被 4米多高、1米多厚的灰色砖墙围着的大院散步的习惯。最近一年,于栋明显感觉到,来中纪委上访、告状的人越来越多了。
    
    “我和这些上访的人交流过。他们来自全国各地,有的是从外省直接过来,有的则是从北京的‘上访村’转战过来的。他们认为,新任的中纪委书记王岐山打击腐败力度很大,所以他们就有了信心来中纪委告状。”于栋告诉《中国新闻周刊》。
    
    王岐山执掌中央纪委后,反腐行动屡屡出招,既拍苍蝇,也打老虎,一批省部级高官相继被查处,显示出中共中央反腐败的决心,也让公众对反腐寄予更多厚望。
    
    在今年年初,全体中央纪委委员、各省级纪委书记共170余人参加的学习贯彻党的十八大精神研讨班上,中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山强调,要深刻认识反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性。“坚持标本兼治,当前要以治标为主,为治本赢得时间。”
    
    这一番表态,彰显了王岐山为首的新一届中央纪委反腐的新思路。
    
    新变化:惩办为主
    
    根据《中国新闻周刊》统计,自从去年11月中共召开十八大以来,截至今年11月初,共有11位省部级高官涉嫌严重违纪被查处,其中包括四川省委原副书记李春城、四川省原副省长郭永祥、内蒙古自治区统战部原部长王素毅、国家发改委原副主任刘铁男等。
    
    与此同时,全国各地也相继查处了一批涉嫌违法违规的地厅级、县处级干部。例如,中共十八大以来,广东查处地厅级干部29人,县处级干部242人;江苏省检察机关查办县处级以上领导干部147人。
    
    今年全国两会期间,中共中央纪委书记王岐山强调,反腐败要“保持惩治腐败的高压态势,既要打‘老虎’,又要拍‘苍蝇’”。
    
    透过查处贪腐官员的数字,可以看出新一届中央集体正在兑现反腐败的承诺。
    
    回顾中共十六大后,在2003年,亦有多位省部级高官因贪腐落马,包括时任国土资源部部长田凤山,安徽省原副省长王怀忠,河北省原常务副省长丛福奎,广东省高院原院长麦崇楷,辽宁省高院原院长田凤岐等。
    
    “十八大”之后近一年,查处11位省部级官员表明中央对省部级贪腐依然保持高压态势。
    
    而在反腐措施和手段上,新一届中央领导集体亦有创新之举。
    
    在反腐渠道方面,今年9月,在整合机关5个网站基础上,中央纪委监察部网站正式创建开通。通过该网站,公开机关内部设置,公布信访举报工作流程等。一位不愿意具名的中央纪委官员告诉《中国新闻周刊》,建立这一网站,是为群众监督、舆论监督和网络监督搭建平台,从而改变以往纪检监察机关在社会上“神秘化”“隐密化”的传统形象。
    
    与上一届中央巡视组的工作相比,新一轮巡视也颇有创新。
    
    今年5月17日,在中央巡视工作动员暨培训会议上,中央巡视工作领导小组组长王岐山指出,中央巡视组要关口前移,“下沉一级”了解干部情况,对领导干部报告个人有关事项进行抽查,提高巡视的针对性和有效性。
    
    根据以往巡视经验,中央巡视组的传统工作方式是“明察”,即巡视组公开进驻被巡视单位,了解情况、发现问题,接待信访和约谈官员。一位不愿意具名的中央纪委官员告诉《中国新闻周刊》,王岐山意在告诫巡视组要创新巡视方式,既要“明察”,也要“暗访”。
    
    除此之外,在巡视内容上也进行了创新,中央巡视组要对领导干部个人有关事项报告进行抽查;在人员安排上,巡视组组长不再是“铁帽子”,而是“一次一授权”。与以往相比,此举也被视为巡视组的一项重大的制度变革。
    
    随着上一轮巡视结束,巡视结果已经开始显现。
    
    据悉,内蒙古自治区党委常委、统战部部长王素毅涉嫌严重违纪,以及贵州省委常委、遵义市委书记廖少华涉嫌严重违纪违法,都是巡视组巡视期间发现的问题。
    
    10月末,第二轮中央巡视工作开始启动。10月23日,中央巡视工作领导小组组长王岐山指出,“要不断探索创新,强化对党组织领导班子及其成员特别是一把手的监督。”
    
    上述纪委人士分析认为,通过巡视,要大张旗鼓突出“发现问题”,强化“震慑作用”。“不再像以前那样,写几篇文章,大家谈论该如何预防腐败,走走过场。与之前相比,反腐败的新变化是以惩办为主。”
    
    新路径:治标是为治本赢得时间
    
    随着去中央纪委上访的人多起来,在高档饭店公务宴请的人越来越少了。甚至有一些高档饭店因为失去公务宴请的客源而纷纷倒闭。
    
    这一变化,得益于一年来中央纪委一系列“治标”行动。
    
    去年12月,中央政治局出台“八项规定”不久,中央纪委及时跟进,先后三次通报违犯“八项规定”事件。
    
    今年5月,中央纪委下发《关于在全国纪检监察系统开展会员卡清退专项活动的通知》,要求纪检监察系统在职干部职工要在6月20日前自行清退所收受的各种名目的会员卡,做到“零持有、零报告”。
    
    9月3日,中纪委和中央党的群众路线教育实践活动领导小组发出《关于落实中央八项规定精神坚决刹住中秋国庆期间公款送礼等不正之风的通知》。
    
    10月31日,中央纪委发出《关于严禁公款购买印制寄送贺年卡等物品的通知》,要求各级党政机关、国有企事业单位和金融机构,严禁用公款购买、印制、邮寄、赠送贺年卡、明信片、年历等物品。
    
    通过一系列反腐新举措,“王氏反腐”战略路径已逐渐明晰。在制度反腐专家李永忠看来,这一战略的核心思路是:从整肃自身队伍开始,加强制度化的整合,通过先头部队“火力侦察”摸底,为以治本为导向的制度反腐赢得时间。
    
    中共十八大提出,反腐败形势“依然严峻复杂”。而在十八届中央纪委第二次全会上,还是沿用上述提法。显然,“依然严峻复杂”,是中共中央对当前反腐败形势的一个基本判断。
    
    “这个判断很重要,对形势的判断,决定我们的工作。只有通过一系列治标措施,才能遏制住腐败形势。”前述纪委人士说。
    
    2003年,中共十六届三中全会上中央明确提出,“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”; 2005年,中共推出《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》;2008年,中共继续推行反腐败“五年规划”。中共十六大、十七大反腐方针深化为“惩防并举、注重预防”八个字,期冀通过构建惩防体系遏制腐败蔓延之势,但是事实表明,腐败问题日趋严重。
    
    十年后的中共十八大,关于反腐工作的主调有所改变,不再提“预防为主”,而是突出“惩治腐败”。十八大报告指出,“反腐倡廉必须常年不懈,拒腐防变必须警钟长鸣……要始终保持惩治腐败高压态势,坚决查处大案要案,着力解决发生在群众身边的腐败问题。不管涉及什么人,不论权力大小、职位高低,只要触犯党纪国法,都要严惩不贷。”
    
    “实际上,中央已经研究判定,不治标无以治本。通过查处大案要案,发出各种严禁通知,就是在堵塞各种腐败漏洞。”前述纪委人士告诉《中国新闻周刊》。
    
    也正是在这种背景下,中共中央纪委书记王岐山提出了新的反腐工作重心,即“坚持标本兼治,当前要以治标为主,为治本赢得时间”。
    
    但也有舆论认为,从王岐山的角色考虑,以惩为主也是因为过去十余年中共在反腐上积累的问题太多。此外,制度建设本身亦需一个过程,在腐败的高发态势通过强力打击得到初步遏制后,制度反腐的推进才能更加顺利。
    
    新构想:反腐顶层设计
    
    8月27日,中共中央政治局会议审议通过了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》。尽管这份新的“反腐五年规划”具体内容尚未公之于众,但“不敢腐、不能腐、不易腐”的机制建设给了公众更多期待。
    
    在李永忠看来,这些年反腐败工作一直缺乏一个有效的顶层设计。三十多年了,还是“三个并存、两个依然”理论,所以一直被腐败分子和不正之风牵着鼻子走,缺乏战略规划。
    
    “王岐山强调当前要以治标为主,治本是方向,前者要为后者赢得时间。因为中国当前的政治体制改革、金融体制改革和纪检监察体制改革,都未有实质性进展,因此不可能以治本为主,所以他的强调很客观,我认为他当前正在思考这个问题。”李永忠说。
    
    原中央政治局委员薄熙来案庭审采取了全程微博直播的方式,让公众更清楚地了解了案件审理过程。在党建专家、《红旗》杂志社原副总编辑黄苇町看来,薄熙来案件的审理,充分体现了反腐败中的法治思想和法治方式。
    
    去年底,黄苇町曾被中纪委邀请参加座谈会。他在会上建言说,法治是制度反腐的基础。
    
    同样受邀参加此次座谈会的北京大学教授姜明安则建议,在完善反腐败制度的基础上,将惩治和预防腐败工作上升到法律层面。应该从国家层面出台反腐败法,全面设计和规范反腐倡廉体系建设。 ★
    
    十八大后那些落马的官员们
    
    中共十八大之后,已有11名省部级官员被调查,分别为李春城、刘铁男、倪发科、郭永祥、王素毅、李达球、蒋洁敏、王永春、李华林、季建业、廖少华。一方面,中纪委重拳出击取得成效;而在另一方面,社会反腐生态所经历的变化,也在助推反腐行动的广度和深度。
    
    本刊记者/韩永 (声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权。)
    
    2013年10月28日,贵州省委常委、遵义市委书记廖少华被中纪委带走。前一天下午,他还在主持召开该市常委会议,传达贵州省第二次工业发展大会的精神。
    
    这是十八大以后近一年来,中纪委证实查处的第11位省部级官员。这个速度,是过去5年平均速度的两倍。从2008到2012年,每年副省部级以上官员被调查的数量分别为4、8、6、7、4人,平均每年有5.8人。
    
    这一组数字反映了中共中央反腐决心和思路的变化,也透露出在网络参与的背景下,反腐生态的变化。
    
    反腐三部曲
    
    2012年12月2日,中共四川省委副书记李春城被中纪委带走。此时,距离他在十八大上当选中央候补委员不足20天。四川官场对此调侃说:对李春城而言,中候委就像是“临别一吻”。
    
    在11月8日的中共十八大报告中,胡锦涛在提到腐败的危害时,用了“亡党亡国”这样的词汇。9天后,新当选的中共党中央总书记习近平,在十八届中共中央政治局第一次集体学习时,再次提到了这个词汇。“腐败问题越演越烈,最终必然会亡党亡国。”他说。
    
    李春城案件,是由王岐山领衔的新一届中纪委烧的“第一把火”。在反腐的地位得到确认后,王岐山主要做了两件事:一个是落实,一个是路径选择。当选中纪委书记后的第五天,王岐山在中纪委机关干部大会上第一次发声:“要把反腐工作引向深入。”
    
    到了5月,另一个具有标志性意义的案件出现——刘铁男案。这个案件,几乎囊括了在新媒体传播时代反腐案件的所有关键要素:网络、情妇、实名、举报、记者、高官。公众关注度前所未有,各方博弈不断,中间的跌宕与坚持,已经成为网络反腐的典范。
    
    此时,在新一届中纪委的办案流程中,出现了几个影响深远的关键词:网络、举报,还有情妇。这三者组成合力,并与中纪委之间形成互动,构成了不同于以往的反腐生态。
    
    6、7月份,中纪委迎来了新一轮反腐的高潮:从6月4日到7月6日一个月时间内,中纪委接连宣布了4起案件:6月4日,安徽省人民政府原副省长倪发科涉嫌严重违纪被调查;6月23日,四川省文联主席郭永祥被调查;6月30日,内蒙古统战部长王素毅被调查;7月6日,广西政协副主席李达球被调查。这四起案件,对外通报都相对及时,改变了此前部分案件通报延迟的状况。
    
    8月末到9月初,中石油系列腐败案高潮再起。这场对中石油伤筋动骨的反腐行动,其核心桥段始于中央候补委员王永春被查,接着两位中石油副总落马,4天后,这把“火”烧到了近一年来被查处的职位最高的官员——中央委员蒋洁敏。
    
    有人对中纪委的上述反腐历程做了个归纳,共分为三部曲:去年12月到今年1月是“新官上任三把火”,李春城在此间落马;6月下旬到7月中旬是中程发力,4位高官在期间被调查;8月底9月初的中石油案则把反腐推向了高潮,一位中央委员和一位中央候补委员在此间落马。
    
    在中纪委紧盯“老虎”的同时,地方纪委也在“抓苍蝇”。在十八大闭幕后的第7天,重庆北碚区委书记雷政富的一段不雅视频出现在一位记者的微博上。第二天,重庆市纪委介入调查,确认视频中男性确为雷政富;第四天,雷政富被免职。从举报到免职用了63小时。有网友称之为“微博秒杀”。因不雅视频案,重庆市共有21位官员受到处理,其中6位为厅级官员。
    
    在地方反腐中表现抢眼的另一个地方是广东省。在十八大召开后的一个半月内,广东省有3名厅级官员落马。一份来自广东省纪检系统的数据显示,从十八大到6月20日,广东省纪检系统共立案4423件,涉及4613人,同比增长近30%。其中地厅级官员29人,县处级官员242人。
    
    一份来自最高人民检察院的数据显示,今年上半年,全国检察机关共立案侦查贪污贿赂案件17416件23939人,同比去年分别增长1.6%和2%。其中县处级干部250名,厅级干部87人,省部级干部两人。由于部分案件尚没有从纪委移交司法系统,十八大后落马官员数量的增长,还没有充分体现在这一组数据中。
    
    网络举报深度参与
    
    十八大后中国反腐形势的一个重要变化,是网络的深度参与,且与实名举报结合了起来。
    
    《中国新闻周刊》搜集了88个十八大以后被调查的官员样本,其中包括省部级和地厅级官员。搜集的信息包括这些官员落马前的职位、何时落马、因何落马、线索来源、从线索出现到被调查的时间、从开始调查到信息公开的时间。
    
    通过研究以上数据发现,在这88个被调查的官员中,公开消息显示线索明显来源于举报的共有20起。由于举报的隐蔽性以及新闻报道的有限性,实际上线索来自于举报的比例要高很多。
    
    在这20起线索来自于举报的案件中,网络举报占了18起,占比90%。另两起则不能确认举报方式。在这18起网络举报中,省部级官员4起,厅级干部14起,分别占比33%和18%,两者加起来占比20%强。也就是说,在5个落马的厅级以上官员中,就有1个是通过网络举报成功的。
    
    网络举报的案件有一些共同的特征,要么是涉案官员滥用权力,要么是有作风问题,要么是其身份让大家感兴趣,这些特征都有助于在网络上吸引很多人的注意,从而聚拢民意。比如太原公安局长李亚力之子醉酒打人,大家比较关注的点有两个:一是当事人父亲公安局长的身份,二是权力滥用,这两者结合起来,大家就会出于对弱者的同情和对滥权者的憎恨,而对案件给予高度关注。
    
    刘铁男案之所以引发关注,一方面是因其位高权重,对公众有种神秘感,另一方面则是其发生在公众比较敏感的能源领域。此外,就是举报者的身份。这些因素结合起来,很容易激发公众的想象力。
    
    情妇的举报则把公众的仇官情结与偷窥欲望结合起来,容易在短时间内吸引人的注意力。在《中国新闻周刊》记者选取的分析案例中,出自情妇的网上举报的案件,人气居高不下。
    
    在这些与情妇有关的案例中,纪检部门介入的速度也明显加快:雷政富案第二天介入,同一天证实,第四天免职;单增德案第二天调查,第三天证实,几天后免职;范悦案3天后免职。这种超越常规的处理速度,一方面与纪检机关对短期内聚拢民意的顾虑有关,另一方面也是因为情妇掌握了更可靠的证据。
    
    与情妇举报相比,媒体人举报因为自己非当事人,许多案情是听人转述,加上容易流于主观判断,因而在证据方面存在天然的缺陷,这些需要调查来弥补。
    
    在上述18起网络举报中,有13起是实名举报。在纪检调查越来越向实名举报倾斜的背景下,实名越来越成为网上举报的一个共识。一位研究者整理了从2012年初到2013年8月的28起实名举报,他发现,除了6起正在调查的案件外,另外22起案件的回应率达到86.3%,只有3起没有回应。在19起得到回应的案件中,12位被举报人被免职。
    
    这位研究者还发现,在28位举报人的身份中,有8名商人,6名媒体人,两者加起来占了一半。这说明,在实名举报者的动机中,最重要的动机有两个:一是商业利益,二是公益。
    
    大量的举报人采用实名,一方面说明举报人的取证意识与能力越来越高,另一方面也说明反腐生态发生了变化,以至于改变了举报者的预期。在实名与匿名之间,举报者的风险考量也在发生变化,其中起决定性作用的有两个因素:一是网络的出现,二是纪检机关对于反腐的态度。
    
    网络给反腐生态带来的一个变化是:以前少为外界知晓的反腐案件,现在很难再暗渡陈仓,一个证据确凿的举报在网上公布后,汹涌的民意会不断挤压纪检部门的回旋空间,对其形成压力。另外,实名举报还会把被举报人置于一种受监督的境地,使其起报复之意时有所顾忌。如此一来,实名举报人就拥有了两个对自己有利的因素:一是纪检机关立案的可能性增加;二是被举报人也不敢肆意妄为。这都会大大改变其对举报风险的预期。
    
    不过,当前反腐机制中还缺少一个举报人保护制度,实名举报依然存在风险。
    
    对于纪检机关来说,其长期以来依赖书面举报并拥有巨大的调查裁量权的工作形态或将改变。在很多情况下,它可能不得不抽出很多精力回应网上的举报,这对于其观念和人员的配置都是一个挑战。
    
    信息公开有待加强
    
    从《中国新闻周刊》记者所分析的88个案例处理过程来看,多数案件在纪检部门开始调查时会有一个信息发布,通常的表述是“×××同志因涉嫌严重违纪问题,正在接受组织调查”。
    
    但这一信息发布的时间因个案有所差异。从总体上说,在网上关注较多的案件,公布的时间较为及时;而公众不太关注的案件,则纪检部门公布信息的紧迫感不够。
    
    刘铁男案则是个例外。2012年12月6日,媒体人罗昌平(微博)通过微博实名举报刘铁男。当天下午,国家能源局新闻办公室回应称罗造谣,并表示将报警处理。此后,刘铁男一直以能源局局长身份参加各种活动。
    
    2013年1月30日,罗昌平在微博上称,中央有关部门已就其实名举报一事立案调查。他后来澄清说,这是自己的“以诈施压”术,希望能以此推动调查进程。
    
    2013年3月,刘铁男在新一轮机构整合中落选国家能源局局长,但留任发改委副主任。到了2013年5月12日,中纪委监察部网站发布信息称,刘铁男涉嫌严重违纪,目前正接受组织调查。从罗昌平实名举报到中纪委宣布调查,耗时5个多月。罗昌平说,他在这一过程中“备受煎熬”。
    
    《中国新闻周刊》记者分析88个案件标本发现,在所有的线索来源中,情妇实名举报信息公开的速度最快——不仅开始调查时公布,立案时公布,在调查的各个阶段也有公布。媒体人的实名举报速度则次之。
    
    此外,在信息公开的速度上,网上举报相对于传统举报要快一些,实名举报相对于匿名举报要快一些。由此可得出结论:纪检部门信息公开的速度,与其所承受的舆论压力成正比。
    
    相对于开始调查时的信息公开,纪检部门调查过程中的信息公开则更为欠缺。《中国新闻周刊》搜集的88个案例中,在纪委的调查阶段,通常是只在开始调查时公开一次,此后再无消息。
    
    这是个漫长的、沉默的调查过程,给了各种传言充分的传播空间。李春城在2012年12月2日被带走,12月6日新华社发布了“接受组织调查”的消息,此后又在2013年1月19日中纪委的一次发布会上宣布立案,此后的9个多月再无消息。在这一过程中,不论是在四川官场还是在网上,都流传着各色版本的传言,包括许多种版本的“官商勾结”,还有许多版本的“官官勾结”。在案件的结果最终公布之前,民众已经从这些传言中,初步形成了自己的判断。这样一来,相关部门等于把最大的一块舆论阵地,客观上让给了传言。
    
    在网络传播的背景下,纪检机关应该改变过去关门办案的观念,建立一种阶段性公开的机制——在案件调查的各个节骨眼上,比如带走、立案、移交司法等环节,除非确需保密,应尽量给民众一个交代。★
    
    (实习生王妍、王诗艺对本文亦有贡献)
    
    三中全会:纪检体制改革期待破局
    
    中国式反腐败机构布局“条块分割”,分散在纪委、监察局、审计局、检察院等部门的反腐力量,难以形成合力,造成各自为政,难以应对腐败的多样化。有学者建议,纪检体制改革可仿照海关、税务部门的垂直管理方式,地方纪委与同级党委脱钩,上提一格,由上一级纪委监督下一级政府。
    
    对于十八届三中全会可能商讨的议题,反腐无疑是公众最予以厚望的事项之一,其中反腐机构改革尤其备受关注。据《中国新闻周刊》了解,今年4至5月,中央纪委监察部就对其内设机构进行了调整,以期反腐工作更有效率。但从全国层面来看,目前整个反腐体制则显得过于分散,难以形成合力。从长远来看,纵向垂直管理、横向整合反腐体系是大势所趋  本刊记者/王全宝
    
    (声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权。)
    
    11月5日,中央纪委副书记张军做客中央纪委监察部网站,就“改进巡视工作,强化巡视监督”与网友进行在线交流。
    
    在提问环节,不少网友提出对纪检体制改革的关注和建议。一位名为闫一时的网友认为,十八大之后中共中央反腐力度之大、效果之明显有目共睹。从现在报道查处的反腐案例来看,这些案件多数是中央巡视组和网络举报首先发现或曝光的,而同级纪检组织主动查处的则很少。
    
    为此,网友闫一时提问说:“请问张书记,如果不进行纪检体制改革,在同级党组织领导下的纪检组织,如何能真正发挥监督作用?”
    
    网友百灵鸟也提出类似的问题:“张书记,基层纪检改革势在必行,同级党委领导下并不能发挥很好的监督作用,你认为如何?”
    
    近年来,无论是在学术界还是在实务部门,改革现有纪检体制的呼声日益高涨。今年8月27 日,中共中央政治局会议通过了未来5年惩治和预防腐败体系规划,其中重点提到了“要改革党的纪律检查体制”。为此,公众对改革现有纪检体制更是充满了期待。
    
    中共十八届三中全会将于11月9日召开。对于此次会议可能商讨的议题,反腐无疑是公众最予以厚望的事项之一,其中反腐机构的改革和调整备受舆论关注。甚至有观察家预测,十八届三中全会后,中共的纪律检查体制将有所改革。
    
    条块分割引致职能分散
    
    9月2日,中央纪委监察部网站在整合机关5个网站的基础上正式创建开通。网站公开了中央纪委监察部组织机构的内部设置。
    
    根据该网站信息显示,中央纪委、监察部合署办公,内设27个职能部门,其中负责联系中央国家机关和国有大型企业的纪检监察室4个;负责联系华北、东北、华东、中南、西南、西北等地方的纪检监察室6个;综合部门17个,中央纪委、监察部派驻纪检监察机构53个。
    
    一位不愿具名的中央纪委人士向《中国新闻周刊》透露,今年4至5月,中央纪委监察部就对其内设机构进行了调整,由原来的8个纪检监察室扩至10个。纪检监察室,也称“查办案件室”。
    
    这位官员进一步透露说,在此次调整中,原党风廉政建设室与原纠风室合并,成立“党风政风监督室”;原执法监察室和原绩效管理监察室也合二为一,成立新的“执法和效能监督室”。由此,目前中央纪委监察部的内设机构仍然是27个。
    
    在上述纪委人士看来,中央纪委监察部组织机构内部设置的调整,与十八届二中全会提出的转变职能要求息息相关。“十八届二中全会提出转职能,一般都认为是政府的事,但实际上党的部门也需要转职能”。
    
    “中央纪委机关转职能力度还是很大的,不仅机关内部机构该撤的撤掉,该合的合并,该交的交出,该减的精简,该放的放权。就连原来中央纪委参加各种领导小组共一百多个,现在已经砍掉近四十个,以后还要根据情况继续清理。”这位纪委人士透露说。
    
    中央纪委监察部适时调整内部机关设置,目的是为了让反腐工作更有效率。纪检监察室由8个扩至10个,则意在增强反腐败力量。
    
    制度反腐专家李永忠从军事角度分析认为,“整合就是要适度收缩战线。这些年,中国的反腐战线拉得太长。纪委的战线外扩得越来越大,由专门的监督机关到办案机关,再到纠风部门,又到执法检查部门等,离党内监察机关这一职能越来越远。因此要缩短战线,集中精力打歼灭战”。
    
    但在全国层面,目前整个反腐体制则显得过于分散。按照立法和制度设计,中国反腐机构的布局大致是:在党内有纪检部门,在政府有监察、审计部门,在司法体系则有检察部门。
    
    在中央层面,1993年1月,中共中央纪委和监察部(属国务院组成部门之一)合署办公,即“一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能”。按照职责分工,中纪委负责党内的纪律检查,监察部负责行政官员的违法违纪监督和处分。
    
    在最高人民检察院之下,则设有反贪污贿赂总局,负责处理触犯司法的腐败犯罪行为。
    
    此外还规定,国家审计署在审计中发现的违纪线索,要移交线索并协助配合有关部门查处相关重大案件。
    
    学界将上述中国式反腐败机构布局称为“条块分割”。在反腐败学者、中央党校教授林吉吉看来,分散在纪委、监察局、审计局、检察院等部门的反腐力量,难以形成合力,造成各自为政,难以应对腐败的多样化。
    
    对于反腐败机构体系过于分散问题,中央纪委驻国家粮食局纪检组长赵中权曾6月24日发表文章指出,反腐败的职能分散于各级纪检监察机关、政府专门设立的预防腐败局、各级检察机关及检察机关设立的反贪污贿赂机构之中,这些机构职能重叠、边界不清,难以形成反腐败的合力。
    
    反腐机构之横向整合
    
    2012年9月,珠海市横琴新区廉政办公室甫一成立,便引来社会关注。廉政办公室下设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门,并成为珠海市纪委、监察局、审计局、检察院的派驻机构,接受这些部门的对口业务指导。廉政办公室成立之后,横琴新区将不再单设纪检、监察、检察、审计等部门机构。
    
    对这一项新的改革尝试,广东省纪检部门显得尤为低调,甚至很少对外宣传横琴反腐机构整合。
    
    但这并不能减少舆论的关注。媒体将上述廉政办公室比喻成内地版的“廉政公署”。它整合了纪检、监察、检察、审计等部门,成为中国内地第一个整体防治腐败的机构。
    
    但这一创新很快就产生新的问题。如果按照现行宪法规定和党政机制的运行规律,横琴新区廉政办的推广将遇到很大的挑战,因为它不仅涉及政党运行机制,还涉及行政管理体制改革以及司法上的衔接问题。
    
    比如,纪检监察属于党委系统,审计属于行政系统,检察则属于司法系统,如果三者合并,就要修改宪法、党章以及监察法,否则改革就缺乏法律支撑。
    
    对于反腐败机构的横向整合,中纪委驻国家粮食局纪检组组长赵中权建议,对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等反腐败专门机构进行整合,建立“国家反腐败委员会”,作为相对独立的反腐专门机构。
    
    对此,一位不愿具名的学者保持谨慎乐观。他告诉《中国新闻周刊》,反腐机构横向改革难度最大。因为涉及党务系统(中央纪委)、政府系统(监察部与预防腐败局)以及司法系统(检察院),改革需要三大系统达成一致,这不同于一般的机构改革。
    
    破解“同体监督“难题
    
    近些年,中央纪委、监察部派驻纪检监察机构所在单位发生的腐案件日渐增多,比如国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸案、原铁道部部长刘志军案、发改委原副主任刘铁男案等等。今年8月,上海高院纪检组副组长、监察室副主任倪政文嫖娼事件,再次引发学界对派驻纪检监察机构设置的反思。
    
    这就是所谓的“同体监督”难题。实际上,为了破解这一难题,有关部门也做了不少改革的努力。2004年,中央纪委、监察部改革派驻机构的领导体制,将派驻机构由中央纪委、监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。一年后,又对20个单派驻机构实行了统一管理,这在当时被视为纪检监察体制改革的突破点。其最大的突破,在于派驻机构从原来的受同级党委、上级纪委“双重领导”,改为由“上一级纪委统一管理,直接领导”。
    
    针对反腐监督问题,在一些地方也做了一些改革试点。2007年11月,四川宜宾市南溪县撤销了全部15个乡镇纪委,设立了4个受县委、县纪委直接领导的片区纪委,他们分片包干全县乡镇,片区纪委不受乡镇党委领导。
    
    这一“统一直管”的改革模式,破解了纪委受制于同级党委“同体监督”的难题,实现了基层纪委垂直领导,一度成为全国学习的样板。
    
    然而,这个样板并不符合《党章》规定。根据现行《党章》有关规定,乡镇纪委应当置于乡镇党委和县级纪委双重领导下。于是,上述“统一直管”的尝试在2012年被叫停,所撤的乡镇纪委现已经全部恢复。
    
    迄今为止,派驻机构统一直管改革已经推行了9年,而用北京航空航天大学教授任建明的话来评价,“派驻机构依然是‘同体监督’,没有实质性改变。”
    
    虽然派驻机构实现了统一直管,但纪检组长仍是同级党组成员,归同级党组领导。而且,派驻机构的福利、待遇、工资乃至人事安排,都由同级党组负责。“屁股决定脑袋,这就削弱了派驻机构的异体监督功能。”李永忠说。
    
    李永忠认为,相对于同体监督,异体监督更有效。“现在回头看,中央巡视制度相对有力、有效,就是得益于比较完全的‘异体监督’。而派驻机构主要受制于‘半同体、半异体’监督,不利于监督职能的发挥,致使其作用大打折扣,效果也就不理想。”
    
    也有学者建议,纪检体制改革可仿照海关、税务部门的垂直管理方式,地方纪委与同级党委脱钩,上提一格,由上一级纪委监督下一级政府,实施上级纪委的统一管理和直接领导。
    
    近期有舆论称,十八届三中全会可能讨论上述“纪检体系垂直管理”问题,但据《中国新闻周刊》多方求证,此事目前并未提上议事日程。
    
    始于中共十六大的纪检体制改革,已经走过十年时间。而在下一步,这一改革又将何去何从?这让公众对十八大三中全会能否继续推进纪检体制改革有所期待。
    
    
    北京航空航天大学教授任建明很早就提出改革现有反腐败机构体制。在他看来,未来反腐制度改革的关键,是反腐败的机构和体制设置。而反腐机构和体制改革的基本任务,应当是改革目前“条块分割”的机构设置和体制安排。改革的方案可以总结为十六个字,即纵向垂直,横向整合,授权充分,分步实施。
    
    也就是说,首先要对反腐败机构内部进行垂直化改革;其次是对反腐败机构进行整合改革;三是通过体制改革和立法对反腐败机构进行充分授权;四是通过体制改革,设置与反腐败机构权力对应的外部和内部制约机制;五是对党纪和法律的某些关系做出必要的调整。 ★ (博讯 boxun.com)
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