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让农民组织起来---兼论转型期社会农民权益保障机制的建立
请看博讯热点:农民、民工问题

(博讯2003年9月06日)
    作者:蒲文忠
     (博讯boxun.com)

     中国正处于由传统农业社会向现代工业社会的转型中。农民作为一个社会弱势群体,他们的权益保障机制是否建立健全对转型期中国社会变革将产生不可估量的影响。农民权益的保障机制中最重要的一个方面就是农民组织化。  
    
     一、农民的组织化与农民权益的“悖论”存在吗?
    
     八十年代初,高度集权的人民公社体制的最终解体,农民群众劳动创造热情的重新被激活。农民又一次拥有了自己决定命运的机会。农民的生产经营自主权得到一定的保障。我们看到,农民经济权益的获得是以农民高度组织化的体制被打破为前提的。从这里,相当一部份人似乎得出这样一个“悖论”:农民的组织化程度越高,农民的权益越容易受到侵害;农民的组织化程度越低,农民的权益越能得到保障。以至于相当长一段时期以来,人们提到农民组织不是联想到“合作化”运动时期互助组、初级社、高级社,人民公社;就是共产党领导的农民革命组织。谈“合”色变,谈“组织”色变也就顺理成章了。 
     
     五十年代“合作化”组织、人民公社是真正的农民组织吗?农民组织真有那么可怕吗?  
     作为一种带有浓厚异域工业文明色彩的组织制度,合作社移植到中国来,自然离不开国家权力主导下的强制性推行,即是一种自上而下的强制性的制度变迁。解放初,土地改革实现了几千来来普通农民“耕者有其田”的梦想,党和国家领导人的威权地位进一步确立。包括农业在内的国民经济在逐渐恢复的同时,农户与农户之间由于家庭条件不一,大部分农民家庭底子薄,资金、农具短缺,难以抵御自然灾害。因而,在有些地方出现了土地买卖、雇工剥削、贫富分化的现象。从客观条件来看,农民也有一种组织起来的现实诉求。然而,国家意识形态对这种不公平的经济增长方式有着天然的排斥力。凭借执政党在国家政治生活中树立固不可破地位,强力推行执政党认定的有利于缩小收入差距的方式也就理所当然。农民的现实诉求也就为国家决策层的主观意愿所替代。应该说,“合作化”运动的初期,党和国家的决策层对合作化的理想预期还是十分冷静和理智的。1953年春,鉴于在发展互助组过程中部分地区违反自愿互利原则,强迫编组,盲目发展的情况,中央及时提出了反对冒进、稳步前进的方针。但是,仅仅不到一年的时间,互助组即进入大发展时期。全国互助组达到993.1万个,参加农户达到6848万户,占到总农户的58.3%。1955年5月,全国农村工作会议召开,对合作化运动出现的冒进问题又一次提出纠正,并确定农业社一般停止发展,抓好生产和巩固,少数的省、县应当收缩,办好互助组,照顾个体农户的工作方针。但这年7月,最高领袖毛泽东在中央召开的各省市党委书记会议上,作了《关于农业合作制问题》的报告,提出“运动的高潮就要到来”,批评了所谓“小脚女人”。全国合作化运动的开始逆转,变成了一种纯粹自上而下的政治运动。1956年,全国入社农户由一年前的14%猛增到90%以上。当初级社还需巩固,许多遗留问题需要解决的情况下,全国又掀起高级社的浪潮。1956年6月,第一届全国人民代表大会通过了《高级农业生产合作社示范章程》,开始在全国大搞升社并社工作。到年底,全国发展到75.6万个,入社农户达12234.6万户,占全国总农户的96.3%,其中高级社达到87.8%,原来计划用18年时间完成的农业合作化任务,仅用5年时间就完成了。   
     “合作化”运动在中国的全面推进,是由国家执政党主导下的强制性制度变迁。从制度经济学的角度来看,这是一种典型的管理型制度交易,即制度的供给方?D?D国家执政党占有完全的主导地位,而制度的需求方?D?D广大农民却逐渐被排斥在制度的决策、实施的过程之外。在合作化初期,党的决策层虽然认定合作化是中国农村变革的大方向,但还是采取了试着看的态度,即所谓“留有余地”。表现为:保证农民土地所有的基础上,制定自愿互利的原则;提出步骤上用18年时间完成互助组、初级组、高级社的过渡。然而,由于制度实施的深入,制度的需求方?D-广大农民完全在制度的实施过程中失去发言权,被群体性排斥在制度执行之外,只能被动接受制度供给方的决策结果。制度交易各方的博弈中,供给方完全占据主导地位。保证农民的土地所有,参加与退出的自由成了一种过渡性的安排,只是为实现“更高级”目标的权宜之计。显而易见,不仅农民的土地所有权,而且农民自主生产经营权,这些基本的经济权益从此失去了保障。  
     管理型的制度交易中,制度的供给方往往又分为决策层和执行层,即威权体制下的上级和下级关系。在这里,下级的升迁、奖罚完全被上级掌控。下级受利益驱动自然有迎合上级主观意图的偏好。决策层与执行层之间隐性的交易行为,直接导致供给方与需求方之间信息传递与反馈的不对称。下级投上级所好的隐性交易行为?D?D虚报、瞒报,制造政绩等,为决策层实现理想预期而实施冒进政策提供了现实土壤。人民公社大跃进代替高级合作社,终于完成了二十世纪中叶中国“合作化”运动这部“辉煌”巨制的最后一章。六、七十年代,人民公社制度虽曾有多次调整,但人民公社在农村社会经济管理体制中的基础地位得以确立。  
     北大经济学家林毅夫认为:人民公社制度失败的原因是由于产权残缺必然导致劳动力监督成本过高和劳动激励过低 (林毅夫,1992)。从制度变迁的初期来看,土地产权还不是最重要原因。因为农民土地所有权在土地改革后还是得到国家政权相应的保证,这也是执政党用土地换取农民对新政权认同的一个要件。而正是因为农民组织资源的体制性缺失,农民作为制度变迁的需求方在博弈中缺乏一个平等表达自身利益的机制和平台。农民没有一个真正能代表自己利益的组织,其结果即是农民只能处于自身权益被剥夺的弱势群体地位。最终导致合作组织制度的变迁向高度集权的人民公社体制转变。强制性的制度变迁使农业合作组织离真正意义的自愿、民主、团结、互助本来的合作组织原则越来越远。   
    
     二、农民组织的再生是社会经济发展的必然    
    
     农村土地承包制作为改革标志性的制度创新,使人民公社失去了赖以生存的制度基础,农村社会生产力得到了解放。随着农产品剩余的增多,农业和农村产业分工渐趋复杂化。只有高效利用有限的土地、劳力、资本资源,才能在市场竞争中获得生存发展机会。这一制度创新的诱致性因素直接催生了新型经济组织的产生。与包产到户一样,各种类型的合作经济组织由农民在自己的土地上培育、发展起来了。(张红宇,2002)   
     <案例1>   
     1993年,山东莱阳照旺庄镇祝家疃村第一茬大棚西红柿丰收在望。由于用了假农药,全村损失4万元。在分户经营的困境中,村党支部书记王宇敏悟出一个道理:群众一盘散沙,单枪匹马跑市场是不行的,指望政府也不行。得把农民组织起来,自己为自己服务。为此,他走访农户商量用合作社的形式把农民组织起来。这样,有42户村民参加的莱阳第一家专业合作社?D?D宇敏蔬菜供销合作社成立了。   
     这是一个典型的需求诱致性制度变迁案例。个体农户往往在市场竞争中处于弱势地位,为解决生产经营中一家一户成本过高的问题,以及提高自身的谈判地位,联合起来成为一个自然的需求。农民拥有生产经营的决定权,已经成为独立的商品经营者,为新型农民合作组织的产生提供了生存空间和环境条件。合作组织以互助互利、资源共享为利益纽带,以自愿、民主为组织原则,在市场与农户之间架起了一道桥梁。在一个多种利益主体博弈、充满竞争的环境中自发生长的农民合作组织,与五十年代国家主导下单一的强制性制度变迁不同。其主要特点是:农民拥有充分的民主管理权,自愿加入,自愿退出;在不同的市场环境下,不同地域的农民合作组织呈现多样化的发展趋势。比如,山东各类合作组织达3.4万个,全省入社农户达76%;浙江以专业合作社为主,单个合作社的经营实力强、以营销为特色,发展3000余家,入社农户2%;四川是我国农村专业技术协会发展最早的省,入会农户4%;河北以供销合作社牵头举办的农村专业合作社为特点,达6800多个,入社农户占全省农户的16%。   
     20世纪90年代中期以后,在经济领域,各种形式的合作经济组织在保障农民的经济权益方面发挥了积极作用。同时,在农村社会政治生活中,也提出了农民组织化的要求。    
     <案例2>  
     1998年起,安徽阜阳某些地方加重农民负担,干部作风败坏。读过大专、参加过律师资格考试的青年农民杨云标走上了艰辛的上访维权之路。他遭受了各种责难、恐吓,甚至非法拘捕。坎坷的经历,使小杨由盲目变得理智。经与有共同经历的农民朋友讨论,大家认为,只有建立农民自己的组织,为农民维权服务,为农民发展经济服务,才能改变农村现状。于是,一个新型的农民组织?D?D“农民维权协会”开始在杨云标及周围几十位农民的努力下筹备、运作起来了。他们依照宪法及其它法律草拟了《农民维权协会章程》。详细规定了协会及协会会员的组织原则、行为方式、议事规则,提出了“理性维权、文化启蒙、科学致富”三大活动内容。   
     “上访”是中国公民政治生活中一个专有名词。它往往是底层老百姓,特别是农民的利益受到人为伤害时,找不到更有效的维护自身利益的通道,而被迫采取的向上一级党政、人大、司法机关申诉的方式。多年来,在首都北京、全国各大中城市的某个城区偏远角落,居住着相当一批以上访为生活主要内容的“上访族”。长年累月的上访,让这些人付出相当高的成本,甚至会付出血的代价,而得到的结果却不一定是他们所期望的。这种个体维权方式的高成本、高风险、低效益、非理性,渐渐使“上访族”中的精英分子认识到:农民维护自身权益最缺乏的是一个真正代表自己利益的组织。  
     中国社科院农村发展所于建嵘博士在中部地区针对农民与基层政府对抗的群体性事件进行了长期考察。农民在维护自身权益过程中的组织化倾向在湖南等省已现端倪。在湖南省H县,自1992年开始,H县20多个乡镇的农民因负担过重,多次上访县、市、省、中央,并逐渐形成了一支500多人的骨干队伍,其中有称为“减负代表”或“减负上访代表”的核心成员有80多人。他们依据中央和省政府有关文件对县乡制定的不符合中央政策和法律法规的土政策进行各种形式的抵制。并且他们建立了跨村的政治性组织,初步实现了全县联合,已经正式提出了在全县范围内重建农民协会的要求。 农民的精英分子在整个维权, 及组织农民过程中表现出来的领导才能、政治信仰已经超出平常人们对农民愚昧、无知的认识。在转型期社会,在与多种利益主体的博弈中,农民无师自通的政治智慧已经无可辩驳地说明农民并不因受教育水平低就可以对自己的利益漠然视之。  
    
     三、农民组织的体制性缺失导致农民群体的边缘化    
    
     农民组织在新的历史条件下的再生,已经成为促进经济发展和社会进步的一支不可忽视的力量。由于体制性组织资源的缺失,农民在社会各阶层中的弱势群体地位仍然没有得到根本的改变。显著表现是:二十年来中国法制建设虽然也取得了很大进步,调解、仲裁、申诉、法律援助、行政诉讼、行政复议等公民申张自己权益的机制也在逐步健全,但是,由于农民在国家和地方的社会政治中缺少一个自身利益的代表组织,决定了单个农民在面对庞大的科层化体制时永远是渺小的。农民这个中国社会最大的阶层,还在他们申张自己权益之前,就决定了他们付出的成本要比其他社会阶层大。  
     <案例3>  
     减轻农民负担,文件年年在发。因农民负担而引发的事件却时不时地发生着;中西部地区个别地方甚至呈加重的趋势。农民负担,乡村债务的积重难返,终于使中央高层下决心用200到300亿元的中央财政转移支付,逐步在全国实施农村税费改革。决心之大,力度之强,以至于有人说它开启了二十一世纪中国农民“第三次革命”的大门。就在2002年税费改革试点全面展开前,四川省叙永县观兴乡8月31日晚上发生一起因200元税费负担引起的农民在乡政府门前自杀事件。 说起过程,让人倍感心痛:还是10个月前,一位叫许绍棠的农民家的牛被乡干部以抵200元税费款为名,牵回了乡政府;这可是这户农民家最值钱的一样东西了。万般无奈的情况下,许绍棠东借西借,第二天才把200元交给乡政府。而交给乡政府后,许却没有得到他的牛----- -乡政府的一名工作员把牛交给了这个农民的一个亲戚,许正好差这个亲戚500元帐。可能是这位亲戚私下与那乡干部做了一个交易,把牛牵回了自己的家。得知这个情况后,许非常气愤,于是就找乡上要回自己的牛。就是这样一件小事,乡政府也没有人家解决好,于是许开始到县上、市上上访,几个月下来,问题仍然还摆在那里。这个时候乡上的一名“土律师”给他出了一个主意,让他打官司告,告乡政府。并说这个官司一定会赢,同时向乡政府提出赔偿。许为此付出了对他来说是巨大的打官司费用(具体数字不详),可是,在法庭审理调解过程中乡政府只答应赔偿2000元,与他要求的6000元的差距很大。加上这个时候许的在外打工的儿子急需要8000元钱,内外交困的许绍棠,此时可谓已精疲力尽。8月31日晚上9点,在他最后一次找到乡政府,乡政府答应最多再给他加500元后,许的情绪低落到了极点。在万般无奈的情况下,他选择了在乡政府的大门前喝下农药,用死来讨回自己的公道。   
     在许绍堂自杀事件中,我们看到,为申张自己的那么一点儿微薄的权益,他付出的却是生命的代价;我们看到,庞大的科层化权力体制与弱小的个体之间的巨大鸿沟。  
     真正的农民组织的缺失使中国“合作化”运动最终走向高度集权的人民公社。农民组织资源的缺失同样在市场经济各个利益群体的博弈中,让农民处于弱势群体地位。不仅如此,农民组织的体制性缺失还表现在,各级政府进行有关涉农方面的制度设计时,很难听到真正来自农民的声音。制度的执行对象被排斥在制度决策和落实的过程之外,政策制度的设计与落实成了制度供给方内部决策者与执行者之间的隐性交易。这不仅为威权制下的下级讨好上级,获得奖赏开辟了通道,而且,在一个利益多元化社会,直接为政策制度的执行者在权力的运作中,追求自身利益的最大化提供了机会。  
     农村税费改革涉及中央政府、地方政府、农民三者利益的重新调整。中央政府的大政方针是让利于民。在此前提下,地方政府(主要是乡镇基层政府)与农民即成为利益格局中博弈力量的双方。据一位参与税费改革的基层干部透露,实际上,作为具体落实中央税改政策的乡镇政府,有的乡镇在方案计划的审批和具体落实中玩起了数字游戏。计税面积、计税常年产量等关系农业税及其附加减少程度的重要数据,上报审批方案和具体落实方案数字不一致。目的是向上多要一点转移支付,向下则在负担减少的额度上确保基层政府的利益最大化。这对上与对下数字的差额,也就是农民被排斥在关系自己切身利益的政策落实之外,付出的体制成本。
     目前,税费改革正在全国农村全面铺开。在此之前,就有专家提醒要谨防“黄宗羲定律”的重演。 如果体制外的制衡力量不健全,农民组织没有得到健康发育、生长的空间,很难相信,现代版的“黄宗羲定律”不会重演。天则经济研究所盛洪博士在评论已经失败了的粮食棉花流通体制改革时说:“仅从八十年代农业政策史及其经济后果来看,缺少一个反映农民利益的平衡的政治结构,是许多损害农民利益政策出台的重要原因。对制度和政策,如果农民能够直接发出与他们人口比例相称的声音,我们就无需等待一个检验政策的周期,承担政策错误的所有后果,而直接将损害农民的政策排除在外。”   
     一个能反映农民利益的政治结构,离不开各级立法机构中应充实更多的农民代表,也离不开农民组织的体制性构建。  
    
     四、组建全国性农民合作组织,健全组织体系     
    
     进入新世纪,中国加入世贸组织,全球经济竞争更趋激烈。无疑,对中国农业和农民提出了巨大的挑战,如何整合现有的社会经济资源,保障农民平等参与社会经济发展的权利,增强农村自我发展能力,已经成为一个重大课题摆在我们面前。其中,组建全国性农民合作组织,健全组织体系显得尤为关键。  
     农民专业合作组织正在蓬勃兴起,这种市场机制主导下的诱致性制度变迁正在显示旺盛的发展潜力。它的发展趋势必将突破单纯的专业合作组织模式向社会经济的宏观管理层次拓展。着眼于农民合作组织的体制重建正逢其时。在宏观社会经济政策的制定中,有一个与政府充分对话、沟通的农民组织,对于减少政府的决策失误,从而保障农民的权益在政策的落实之前,有着显著的现实意义。全国性的农民组织的建立,还有利于东西部农业形成资源共享、优势互补的自我发展格局,缩小东西农业发展的差距。从政府行政管理的角度来看,转变职能,构建“大社会,小政府”模式,降低政府的管理成本,也需要政府与农民之间有一个具有广泛代表性的中介协调组织。  
     日本把农户与市场联结起来的是农业协同组织(简称农协)。农协具有“三位一体”的功能,既是合作经济组织,又是行政辅助机构,同时又是代表农民政治经济利益的社会团体。其合作经济组织的运营包括技术推广、供销、信用、保险等综合服务。现时代的日本农协已经融入现代日本社会各阶层及政府体系充分对话、博弈的法制环境中,在社会经济事务中,发挥组织农民,保障农民利益的作用。中国农业与日本一样,农业同样以东亚小规模经营为主,借鉴日本农协的经验,建立健全有中国特色的农民合作组织体系应是当务之急。   
     农民合作组织的定位在“中国境内的农业和农业相关产业、农村二三产业从业人员自愿组织参加的具有独立企业法人或社团法人的社会组织。”农民合作组织包括专业合作经济组织、基层社区性合作组织、合作组织的联合组织三种类型。全国供销社系统、信用合作社系统通过改造改革,办成农民的合作组织,整体加入全国性合作组织;国家及地方涉农事业机构对应划入各级农民合作组织联合组织。各级合作组织的联合组织的决策机构中农民或农民代表不得低于2/3,应充分吸取五十年代“合作化”运动的教训,尊重农民,不搞强迫命令。个体农户不论其是否加入基层社区性合作组织,都应该享有接受培训等基本权利。  
     农民合作组织在经济领域、社会政治领域代表农民的利益。全国和地方合作组织联合组织,在国家经济、社会、政治事务中表达农民意愿。国家和地方各级政府制定和落实涉农方面的法律法规,政策措施时,应尊重同级农民合作组织联合组织的意见。同时,农民合作组织还兼有动员民间资本,参与农业开发,协调东西部农业发展的职责。地方各级农民合作组织对涉及农民切身利益的事务,代表农民,通过法律、行政、经济手段,维护农民利益。乡基层社区合作组织,在基层政府的职能转变后,对本乡的经济发展承担责任,协调乡农业服务中心、供销合作社、信用社等专业合作组织的关系,在产前、产中、产后为农户提供技术、供销、资金多方面的服务。在基层村级,村社区合作经济组织在保障农民自主经营权的前提下,负责本村的经济事务;村委会负责行政、民政事务;村党支部保证党的领导,搞好分工协作。集体经济积累少的村,可尊重大多数农民的意见,村社区合作经济组织与村委会合并办公。  
     农民合作组织的体制建设,是一个庞大的系统工程。需要充分尊重农民群众意愿;需要农村行政管理体制、财政公共资源分配体制改革,供销社、信用社、涉农事业机构改革相配套;更需要站在法制建设的高度,加快《涉农合作组织法》的立法进程,等等。  
     五、结语  
    
     改革开放二十多年来,中国农村涌现了一批致富带头人和维权精英,他们是中国农民走向现代化的代表。实践证明,有五千年农业文明积淀的中国农民是一个富有创造才能和奉献精神的群体。成立全国性的农民合作组织,给予他们中的精英分子更大的展业空间,让农民有一个表达自身利益的机制和平台,中国农村的明天一定会更美好!
    
    来源:燕园评论首发(www.yypl.net)
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