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昝爱宗:信访是“遮羞布”——
(博讯2004年12月15日)


“以前羞地方,现在羞中央”
    
     (博讯 boxun.com)

    
    面对公开媒体所反映的北京面临着日益增多的上访与维权事件,以及中央政府实际承受的信访压力,我觉得中央对农民太冷漠了,或者说是中央领导集体对农民通过上访反映的问题太不够关心了,既然领导中国行政权力机构的是中央人民政府,既然这个国家自1954年起就有了《宪法》,为什么广大上访者的公民权利得不到充分保障,为什么更多的地方人员到了北京上访,其中的艰难如同做贼?是人民政府不允许公民对其公开提出批评和提出意见和建议吗?
    
    近年来为合理的上访人员具有正当权利而大声疾呼的中国社会科学院农村研究所研究员于建嵘先生,是一位中国从事社会冲突研究农民问题的专家,经常到下边听农民诉苦并深入研究农民的问题。前不久,于建嵘出外访问了一趟,他说有一点感受特别深。他问过许多农民相同的问题,制度问题是一些问题的关键,制度上没有保障,所有的公开承诺与好心往往没有实际意义。比如他与一选民的一段对话是这样的:
    
      “假如农会不给你贷款,腐败了,你怎么办?”
    
      “不可能啦。”都这么答。
    
      “就是腐败了,你怎么办?”
    
      “那我告到法院去。”
    
      “法官也腐败了,你怎么办?”
    
      “不可能啦。”又是这么一句。
    
      一再追问后农民答:“那我找区议员,他会去指责法官。”
    
      “区议员也腐败了,你怎么办?”于建嵘还接着问。
    
      “不可能啦。”被问急了,答:“那我下次不选他。”
    
    于建嵘出外了解的情况是,对于确实胆大妄为的腐败官员,农民可以“那我下次不选他”,可以把他选掉。事实上,这一制度的设置比任何上访都有效。上访,在中国到底有多少用,现在恐怕很难说清楚。
    
    信访问题,已是社会焦点又是敏感的话题。2004年12月8日《中国青年报》报道(该文标题是《我国信访人群调查:漫漫信访路何处是归程 》):11月,于建嵘在一份名为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告中提到一组数据:55.4%的因上访被抄家、被没收财物、东西被抢走;53.6%的因上访被干部指使黑社会的人打击报复。与之对应的是另外一组更令人震惊的数字:国家信访局认为群众信访反映的问题80%以上有道理。一方面是信访应当,信访无罪,一方面信访却是漫漫长路,不知何处是归程。既然中央政府成立了信访办,就得让访民进去,为什么又有人被地方政府授权公开截防、打击上访者、阻挡中央对地方的知情权呢?难道北京还是封建专制时代的天子脚下,容不得老百姓喊冤?
    
    报道说,这两年,仅各地农民给于建嵘的控告信就收到两万多封。他证实现在中国的信访量连续11年增长:“信访成了块遮羞布,以前羞地方,现在羞到了中央。”
    
    请读者看看北京一些国家级的信访办到底是如何接待上访者的,12月8日《中国青年报》记者董月玲发表的现场报道是这样的:设在北京市永定路西街的一条死胡同里国务院和全国人大信访办,是一门二牌,人称“两办”。“两办”只是同一个出口进出。巷口每天都有很多人聚集,路边停着辽宁、山西、河南等地来接访的警车——公安牌照。一些穿深色衣服的男人堵在巷口,见人朝里走就问:“你哪里的?”,或把人拦住:“把身份证拿出来。”当一位来自福建厦门海仓镇霞阳村的62岁失地农民许永年走进时,有人指着他喊道,“问你呢,老头子。”老许没吭气,往里走。眼看挤过巷口时,有人朝他屁股猛地踹了两脚,老许趔趄了几下,站稳。然后又使劲儿地挤过了巷口。
    
    “两办”大厅里熙熙攘攘,像火车站售票大厅。一共开了6个窗口,窗口上方标着一溜儿省份名,上访的人站在自已省份的窗口前排队,交材料、领表格,上访人管这叫“挂号”。一个30多岁的妇女瘫坐在地上,双手抱头,哭哭啼啼。她披头散发,裤子也破了,露出里边的红毛裤。“刚才在路口,她被接访的打了头。问她哪里的她不说。”“那就讲嘛,省得挨打。”记者问。“不能讲!讲了会被截访的拉走。”好几个人同时告诫记者。上午9点,正式开始“挂号”。不断有人站在排队的人身边攀谈:“哪里的? ”、“反映什么问题啊?”上访者称接访者是“截访”。在大厅里,差不多有三分之一的人是来接访的,他们从各省来,多是中青年男人,衣着整齐,有的手里拿着喝水的杯子,到处转悠。而来上访的人各式各样,有人甚至穿着开花棉袄,腰间系根绳,一根棍子挑着行李;有的人拄着拐,还有人是给抬进来的。突然,大厅里一阵骚动,一伙人扭打成一团儿。混乱过后,有个拄拐的人头被打破,血流到地上。一个六七十岁的老太太,拄着一根棍子,用陕西话大声嚷嚷道:“在家打,来北京还打。让不让老百姓活哩! ”她举起棍子,像疯了一样往上冲,棍子被人折断。有上访者说,“你去反映反映,截访的人抓人、打人怎么就没人管?‘两办’我们都不敢去了。”还说她们的一个访友上午被打,是用胶皮管子打的,鞋都给打掉了,现在人在医院里。有的上访者身份证都给截防的人抢走了。“中央既然成立了信访办,就得让访民进去,就得接我们的材料啊。 ”“我怀疑信访口的人,被各省买通了。为什么告到这里,推到那里,让我们在北京转圈子?”
    
    在上访村,中国青年报记者劝他们:“既然连门都进不去,别告算了。”
    
    “我们依法上访,大老远地来了,门都没进,能死心吗?”
    
    “中央政策,国家法律,都好!可下边就不执行,这不是逼老百姓上访吗?”
    
    “党中央听不到访民的声音了,我们要想尽一切办法让中央知道。”
    
    在上访村里,女人多哭诉个人冤情,男人多探讨信访问题。一个戴眼镜的男人,用四川话跟我说:“跟你讲吧,但凡来上访的,没几个不懂法,虽然不很精通。他们以为手里有事实和法律依据,相信了依法治国,才拼命跑来上访的。”
    
    “你可以天天来排队,填表交表,就是不解决问题。好像一个魔术大师在台上耍魔术,台下人在看,看懂的人知道这个是假的,不看走掉了。不懂的人又来看,还拼命挤上去看。可怜啊!最后,有人想回也回不得了。”
    
    “怎么回不得呢?”
    
    “信访上有规定,叫‘分级负责、归口办理’。我告的就是地方狗官,我从虎口里逃出来上访,结果你又把我送回去,他会放过我吗?恨不得一口吞掉,整死你。好天真喔!好吓人喔!”他摇晃着头,连连叹息道。
    
    一个人指着自己灰白的头发说:“10年了!我从一个满头黑发的小伙子,访成了个半老头子,问题还没解决。在上访路上,我亲眼目睹了多少人忍饥挨饿,被打、被抓、被关。上访不但是条不归路,而且是一条死路。”
    
    “哇---”地一声,屋里传出一阵哭声。一个女人抢过话头,边哭边讲,语速极快。她说自己的弟弟被人打死了,地方公检法漏法、漏罪、漏刑。“我要求不高,就依咱国家当今的法律处理就行,尸体要法医鉴定,凶手要抓起来判刑……”
    
    她拉开外衣,露出一只尼龙口袋,眨眼间,掏出一摞纸。
    
    “都藏在怀里,见到领导人,我随时随地发一份。”
    
    “你能见到领导人?”
    
    “我天天告,日日访,没有一天停留的,哪个部门没跑到,整个北京城我跑了多少圈了。白天不想吃饭,晚上不想睡觉,半夜也在想办法,我现在到处摸门。”上访人称找别人的家为“摸门”。
    
    “摸着了吗?”
    
    “摸着了。卫兵把我拦下,但材料接了。警察把我弄到派出所里,一天一宿只吃了一个盒饭。”
    
    她的眼泪“唰唰”地流,边抽泣边说:“谁愿意跑到人家门口招讨厌?谁愿意忍受这份饥寒?没苦没难的,谁不老实在家待着?我一天生活费只4块钱,3块交宿费,一块买馒头,每天捡烂菜叶子吃。看看住在这里的人,哪个不是天天哭天抹泪的。”
    
    “如果还没解决,你怎么办?”我问她。
    
    “反正回去也不得好,活着也受罪,死不了,我就猛告。北京告不下,我告联合国去! ”
    
    ……
    
    于建嵘及课题组曾对632位进京上访的农民进行问卷调查,有90.5%上访人的目的是为了 “把问题反映到中央,让中央知道情况”;88.5%的人是为了“给地方政府施加压力,以求问题的解决”;81.2%的人“也知道中央不会直接解决,但可以得到批文”。一些上访者受到打击后,表示要继续上访,不达目的决不罢休的占91.2%;跟贪官污吏拼个鱼死网破的占87.3%;宣传政策和法律,发动群众依法维护自己的合法权益的占85.5%;还有53.6%的表示要“做点让干部们害怕的事”,而表示“不上访,认命了”的只有 5.8%。他认为,“现有的信访制度存在重大缺陷,已不适应市场经济环境。”
    
    于建嵘及课题组在上访村,曾做过这样的实验(调查):接待第一天刚到的上访者。“他们背个包,风尘仆仆、千里迢迢地来了,个个对上访充满信心。来向党中央反映问题,来向党中央讨公道。我们问感觉怎么样啊?一般都很激动:党中央欢迎我们来反映下边的腐败啊!我反映的问题,中央肯定会查处。我们说,好好,没问题!7天后咱们再见一次。”7天后的调查表明:刚进京上访的农民认为“中央真心实意欢迎农民上访”的人数下降,而认为“中央怕农民上访”的人数则上升,多数认为“会打击报复上访的人 ”。“从早几年听到的‘中央是恩人’,到直接质疑高层的这一变化,是非常值得警惕的。信访制度,带来国家政治权威和认同性的流失。”于建嵘直言道。通过对两万多封上访信分析,于建嵘发现:近八成的上访问题是土地问题。“在土地纠纷中,地方政府就是受益者之一,怎么能指望它来解决问题,老百姓又怎么能信服?现有的信访制度存在重大缺陷,已不适应市场经济环境。”
    
    信访,在上世纪80年代平反冤假错案时,确曾起过作用,政治问题用政治手段解决,但现在是利益问题,怎能用政治手段解决?信访办,责重权轻,机构繁多,归口不一,对信访案件只是层层转办,但老百姓并不清楚信访办的权限。据对进京上访农民调查,他们走访的部门平均在6个以上,最多的达到18个。原来的上访问题还没解决,上访过程又引起新的冲突,信访不断升级,各种问题和矛盾焦点向中央聚集。于建嵘说:“由于各级政府为了抑制住上访的增加和升级,在收买和欺骗等方法不能发生效果时,就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。”自2003年10月以来,在北京上访村流传的一份《上访人员上议书》中写道:地方政府借用信访条例,滥用职权,欺压上访人员,用各种手段收容、遣送、关押、毒打,有的被送进精神病院,上访人员问题得不到解决,人身受到伤害,精神受到摧残,给国家和人民带来不可弥补的损失”。“少数地方党政对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果。其一,使信访成为了有效的社会动员方式和维权抗争的手段,导致集体行动增加。有近一半的农民进京上访的主要目的就是因为政府打击、拘捕领头上访的农民。而为了减少因上访所遭受打击或政治迫害的风险并引起高层的重视,在法不责众的意识影响下,许多农民就会动员更多的人参与上访。后果之二就是政治激进主义在信访者中产生并获得迅速繁殖的社会土壤。”“假如我们不能在民众中树立对法律的信心,那对我们国家的未来将是灾难。”
    
    对于于建嵘的观点,一些人不这么看,认为信访是个解压阀,能释放民怨,于建嵘说 “错了!(信访)恰恰不是减压,而是在加压,积压民怨。原先是怨地方,现在是怨中央,最后一线希望也没了。”。为了了解上访者的感受,于建嵘找了个问题,亲自跑到中央某部委的信访办上访。如信访办一般都设在偏僻的地方,如“两办”在永定门外一小胡同,公安部信访办在东单很小的东堂子胡同内,国土资源部人民来访接待室在西单缸瓦市前英子胡同内,别说外地人,就是北京人光找这地儿就得花些功夫。“从小窗口里喊号,就像叫犯人一样。我进去,接待我的是一个老头。他接了材料,也不登记,溜了一眼说:回去,回你们湖南省解决。我说,我就是从湖南上来的,没解决才来。他不耐烦地说:我怎么办,我有什么办法?我说,你能不能打个电话过去?他眼珠一瞪,说:给你打电话,长途话费谁掏?”“一个上访者,要受多少白眼和委屈,人格受到侮辱时,他们心中会产生怨恨。这哪里是让老百姓讲话,这是在抽老百姓的耳光!这是怎样的讲话,这是劳民伤财、误国误民的讲话!我们还是给老百姓一个合法而又起作用的渠道讲话吧。”在接受中国青年报记者董月玲的采访中,于建嵘反复强调这样的观点:
    
    “我们不能让老百姓寄希望于人治,寄希望于某个青天、好人帮他们伸冤,而是让他们寄希望于法律体制。加强信访,不如加强司法。让老百姓相信法律,说服民众对司法的信心,靠司法公正解决问题,由对公民的行政救济改为司法救济,这才是惟一的正道。信访办可以存在,相当于民意上达的信息反馈部门。老百姓照样可以上访,但政府不再派人接访,不再按信访量给各地排名,取消信访责任追究制。信访部门应该明确告诉老百姓:我解决不了你的问题,也没人给你批条子。减弱信访的权利救济功能,降低老百姓对信访的预期。同时,还要给老百姓指出一条道:最高法院可以在各地设立告诉、申诉案件受理厅,降低诉讼费和收费,你去那里解决问题。法院必须下判决书,必须在期限内给答复,必须建立问责制,必须依法查处信访人迫害案等等,让司法,真正成为老百姓的救济底线。”
    
    于建嵘这样设想:“我们通过树立国家司法机构的权威,把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道,逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。最终把信访集中到各级人大,通过人民代表来监督一府两院的工作。”
    
    据一些媒体广泛报道新的《信访条例》将在2004年底出台,于建嵘表示非常担心。 “有关部门提出的《信访条例》修改稿,虽较原条例有进步,但没有真正体现信访制度的改革方向,反而从部门利益出发试图强化信访机构职权,并且规定了许多明显违反《宪法》的禁止性条款。应当预先组织专家、学者和实际工作者进行充分论证,并可以考虑组织公民广泛参与讨论。”
    
    “假如新的《信访条例》出台,起码几年内不能改动。等着看吧,不知又要积聚多少民怨,又要有多少人走向上访不归路。”
    
    今天,也就是老大中国告别专制、走向共和几十年以后,应该说北京现在已经不是什么帝王皇城、处处都是天子脚下了,而是中央人民政府的所在地,是公开以“为人民服务 ”为宗旨的人民共和国首都。可我们看到的信访者的悲惨状况,以及被打击的镜头,其中明显的问题是:难道中央还怕人民上访、还把上访视同造反?他们难道不是一个个身藏大冤、无处申诉才千里迢迢来到北京的?
    
    另外,北京作为人民的首都,却在事实上并没有得到人民的性质,比如北京国家机关招考公务员,为什么非要北京市户口呢?难道北京户口以外的公民素质与能力、公民地位就不如北京市民?还有,北京有很多人包括一些权贵们事实上并没有把北京当首都,而是当皇城。2004年11月28日,中央电视台一名叫朱军的主持人在接受记者采访有关中央台相比地方台做谈话类节目会不会有更多的禁忌时自豪地说,“我们是国家台,一定要有皇家风范。”朱军如此大言不惭,谁授权他如此信口开河?中央电视台就是皇家风范 ——我看由此可以透出中央电视台从业人员骨子里的气息:中央电视台是皇家的,观众们都应该是皇帝的臣民,皇家根据实际需要想如何禁忌就如何禁忌,谁奈我何?所谓公民上访维权和建立“公民社会”,与我何干?事不关己,高高挂起。
    
    如果说,中央电视台确实成了皇家电视台,新闻主持人都是御用主持人,那么这种状况实际上是与共和国的政体和宪法精神相违背的,也就是说执政党政府的宗旨“为人民服务”缺失了合法性。我认为,北京不是皇城,中央电视台也不需要什么皇家风范,中央政府如果能够认真对待上访问题,释放目前从地方到中央层层积累的上访压力,就应该在目前政治框架里增加《宪法》所规定的保障公民批评政府和对政府提出建议和意见的领导机构和办事机构,可以这样设想:第一,由执政党中央政治局一名常委、中央政府的总理或第一副总理出任全国信访接待与处理工作领导小组组长,并负责领导全国的农民工作。由全国人大常委会委员长或第一副委员长担任全国信访接待与处理工作督察领导小组组长,监督政府及全国信访接待与处理工作领导小组的工作质量和工作进展。地方政府无条件服从全国信访接待与处理工作领导小组的领导,无条件服从全国信访接待与处理工作督察领导小组的监督,并保证上访者依法公开上访,保障其公民的上访权利不受侵犯,鼓励有冤屈的公民通过法律诉讼的方式解决问题,一旦发生上访着的公民权利受到侵犯必须公开追究,依法严肃处理。第二,全国信访接待与处理工作领导小组开设全国信访工作与监督网站,通过网络大量公开信访事件,督促各级政府处理好广大上访民众反映的问题,缓解社会矛盾,稳定社会局面。同时,位于北京永定门的中央信访办和国务院信访办,应该24小时公开值班,工作时间开10个窗口,夜间非工作时间可以保留2-3个窗口,周六周日不停止办公,信访办工作人员把每天接待的信访者申诉和反映的材料,总归到全国信访接待与处理工作督察领导小组组长及其执行部门处理、督促解决,择其要点公开公布在全国信访接待与处理工作领导小组网站上,接受舆论的监督。第三,通过全国信访接待与处理工作督察领导小组协调,把全国人大、国务院、最高法院、最高检察院和国务院各部委信访办集中到同一地址合署办公,最适宜地点是天安门西侧的人民大会堂南门或人民大会堂宾馆,每年三月“两会”期间可根据实际情况暂停半个月。第四,对于地方政府公开截访者,给予定期清退,属于某一个地方政府的,由该地方政府把人领回去,并在全国信访接待与处理工作领导小组网站上公开点名批评。任何打击信访者的地方政府人员,一律依法开除工职处分,信访是公民合法权利,来去自由,对于条件较差的信访者,中央政府应当给予人道主义关怀,给予适当的救助,保障来京离京的基本交通费用补贴。对于无理取闹并给造成违反治安政策和法律形成事实的上访者,给予行政警告和依法处理。
    
    当然,从长远的以宪治国和依法治国来看,再完善的信访方式也只能是临时办法,而最好的办法就是依靠宪法进行法治,从制度上保障公民的所有基本权利。今后,只有当民众可以公开和自由选举和解散国家权力部门和政府首脑及其高官时,到时候信访就真成了被扔弃的过时的遮羞布,用不着“羞地方”和“羞中央”了。
    
    注:本文中大量引文出自人民网和2004年12月8日中国青年报文章《我国信访人群调查:漫漫信访路何处是归程 》,作者为该报记者董月玲。
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    原载《议报》第176期 http://www.chinaeweekly.com
    (12/14/2004 21:28) (博讯 boxun.com)
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