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梁铁中:城市拆迁与弱势群体权益保护问题研讨
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(博讯2006年11月20日)
    
    
     近几年来,随着城市化进程的加快,城市建设与发展的速度和程度日新月异,作为城市化过程中的城市建设、改造、扩展为基本前题的城市房屋拆迁规模也日益扩大,但由此带来的城市弱势群体的合法权益经常受到侵害,有些制度性措施加深了城市弱势群体弱势化等问题已阻碍了城市化进程和社会的和谐发展。如何在城市建设与发展中进一步转变政府职能,保护弱势群体合法权益,正确处理和解决城市发展与广大群众利益之间的关系,已成为我们进行社会主义和谐社会建设面临的着一个现实而又十分重要的课题�? (博讯 boxun.com)

    
     一、城市弱势群体的界定及基础特征
    
     目前,学术界对于弱势群体这一概念根据自己的研究领域,从不同的角度进行了各自的界定,可谓是仁者见仁,智者见智。社会学者从社会视角出发,认为弱势群体是在遇到社会问题的冲击时自身缺乏应变能力而易于遭受挫折社会群体;经济学者从经济视角出发,认为弱势群体是由于各种内在和外在原因,在生产和生活上有困难的社会群体;政治学、法学者则从政治和法律视角出发,认为弱势群体是在具有可比性的前提下,在政治、经济、文化、体能、智能、处境等方面处于一种相对不利地位,在人权保障和法治的公正性方面而不能予以公平对待的群体。笔者认为,弱势群体是指在权力和权利方面、发展的机遇方面、生产生活的物质条件方面处于弱势地位的社会群体。按照学者们的一致看法,当前在我国最大的弱势群体应该是农民,而本文所要探讨的则是城市弱势群体,属其中的一个部分也就是说我们将弱势群体的研究范围仅限于城市。从当前我国改革的现实来看,城市弱势群体的生存状况已成为我们应十分关注的问题,城市弱势群体在规模、贫困程度和潜在影响力等诸多方面都已变的令人担扰。有专家警告,城市弱势群体问题已与三农问题同样重要,已经引起中央政府的高度重视�?
     城市弱势群体是一个内涵丰富的概念,从它外在表现来看,城市弱势群体是指城市人口中在经济收入、政治权力、社会生活的方面处于贫困状态的人群,从外延上看,城市弱势群体既可以指实际生活状态意义上的城市中的弱势群体,也可以指户籍意义上的城市弱势群体,我们这里所要研究的弱势群体界定在户籍意义上,主要包括城市失业和下岗人员、以退休职工为主体的老年群体、在业低收入群体�?
     城市弱势群体的基本特征,综合来看,主要表现在以下四个方面�?
     首先,利益表达与实际上的边缘性。与我国社会强势群体所具有的、较高的政治参与度和政治影响力不同,弱势群体在社会分层体系中处于底层,他们的政治参与机会少,对于政治生活的影响力低。政治生活的产品是公共政策,而公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配。显然,强势群体在公共政策的制定过程中具有更重要影响力。他们可以通过自己的影响力和游说活动,使得公共政策的制定有利于自己的利益需求,或者至少不影响自己的既得利益。而弱势群体由于“远离社会权力中心”,较少参与社会政治活动,难以影响公共政策的制定。同时,这也意味着弱势群体仅仅依靠自身的力量很难或者很难迅速摆脱自身的困境,解决自己的问题。弱势群体问题的解决必须依靠社会的力量,制定更加公正的社会政策,建立社会保障体系,从各个方面为弱势群体提供社会支持,保护弱势群体的权利,维护弱势群体的利益�?
     其次,经济上的低收入性。社会弱势群体通常都是经济上的低收入者,其经济收入低于社会人均收入水平,甚至徘徊于贫困线边缘。造成一部分社会成员在经济上的低收入性的原因是多方面的。其中,既有自身的原因,也有社会的原因,如:在市场竞争中失败、下岗失业、身体残疾、年老退休等等,都会造成经济上的低收入。经济上的低收入也造成了弱势群体的生活脆弱性,一旦遭遇疾病或遇到其他灾害,他们很难具有足够的承受能力�?
     第三,生活上的贫困性。经济上的低收入性决定了城市弱势群体在社会生活中的贫困性,既表现为生活水平的数量低下,也表现为生活质量的低层次性。在其消费结构中,经济收入的绝大部分或全部的收入用于食品,即恩格尔系数高�?0�?00%,入不敷出;日常生活中使用廉价商品、穿破旧衣服、没有文化、娱乐消费,并有失学等后果。在住房条件上,尤其是在老城区、多数是无房户、住房拥挤或居住危房,属于棚户区者居多,还有一部分是居住原国企福利分房,因企业改制、改革等因素,企业已不再管理,所居住房屋长年失修,多数已是旧房、危房。他们根本没有经济能力和条件自身去改善居住条件�?
     第四、心理承受能力上的脆弱性,由于城市弱势群体处于表层社会经济地位,生活的艰辛使得他们随的心理压力高于其他社会群体。他们的职业技能缺乏市场竞争力,或者已经失去年龄优势,因而没有职业安全感,收入较低且不稳定,对生活前途悲观,心理压力巨大。同时,由于弱势群体在政治上的低影响力、在利益表达与实现上的边缘性,也使得难以依靠自身的力量改变目前的处境。这些都造成了弱势群体在心理上的高度敏感性,使他们觉得自己在市场竞争中的失败者,或者感到自己被社会所抛弃。他们有比较严重的相对剥夺感和较为强烈的受挫情绪。在社会生活中缺乏社会支持感。在心理上容易产生不满、苦闷、焦虑、急躁情绪,难以自我调适,进而容易对生活失去信心�?
    
     二、城市拆迁中弱势群体面临的困境和问题
    
     1、城市拆迁与弱势群体加深弱势化的问题
     城市拆迁是个系统工程,它涉及的不仅仅是拆迁,还有拆房户的过渡、购房、就业、入托上学、城市低保、交通、老人瞻养等诸多问题,对于城市弱势群体来讲,如果这些问题解决不好,社会进一步加剧其弱势化的程度�?
     西方国家许多城市二战后也曾进行过大规模的城市拆迁建设改造,同样引发大量社会问题。但它们后来发现,这样的改造方式并没有消灭“贫民窟”,只不过是把贫民窟从城市中心搬到了郊区,由此产生的社会矛盾更加严重,并导致城市中心区因人口减少而衰败,被西方称为二战之后的第二次对城市的破坏,直到上世纪六十年代开始,他们开始关注城市弱势群体的贫困问题,调整了发展思路,推行廉租房住房制度和社区住宅合作运动,缓解了城市弱势群体的住房困难,同时他们还鼓励居民对住房的修缮,也不再强调用房地产开发方式进行完全的拆迁与重建,尊重了城市原有的社会结构,保护了城市生活的多样性和历史文化风貌,得到了市民的支持。目前,我国的城市拆迁中,被拆迁群体基本上都是城市市中心区域居住的老居民,他们又往往都是低收入的,绝大多数属社会势弱群体。也就是说,拆迁户中的绝大多数为城市困难企业职工和下岗失业人员,还有部分返城知青、残疾人等城市贫困无业人员。他们大量存在着家庭生活困难、收入低、住房面积小等。由于市中心区有许多简单劳动的就业机会,成为不少居民赖以生存的环境,而在城市拆迁改造中简单地外迁居民,将使许多低收入家庭的生活难以为继�?
     如武汉市汉阳区自2004年至今已拆迁160万平方米,预计今明两年至少还要拆220万平方米,根据武汉新区规划,汉阳区近三分之一的住房将被拆除,涉及中心城区居民4万户,仅月湖片就拆迁居民8000户。在这些被拆迁的居民中,绝大多数属城市弱势群体,居住面积不到50平方米的住户几乎占一半。如即将启动的旧城风貌区项目,拟拆迁居民1301户,其中住房面积�?0平方米以下的拆迁户就占总量�?0%。根据现行拆迁政策,�?0平方米保底,一户最多只能补�?�?万,也就是说仅仅依靠廉租住房、房屋租金补贴、房屋租金核成等手段已无法满足拆迁群众住房要求,更无法购买到合适的住房,拆迁之后难以安身。按照国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条规定,拆迁补偿方式可以实行货币补偿,也可以实行产权调换。被拆迁人可以选择拆迁补偿方式,但在实际操作中,尤其是商业开发项目中,开发商往往是采取统一货币补偿方式,拆迁安置问题及由此带来的工作生活困难等由被拆迁户自己解决,即便是政府主导拆迁项目,如旧城危房改造,拓宽或新建道路等,也大多采取货币补偿方式,政府主导建设经济适用房小区和还建房大部分也都建在原市中心区。但由于被拆迁人大多数属收入水平低,下岗失业等弱势群体,他们原来的居住面积大都较少,拿到补偿数也少,加之近几年各城市房价的居高不等。他们拿到这些钱在中心城区很难买到称心的住房。他们只能远离城区,到郊区去住。这样就给他们带来工作、就业、就医、入托上学、交通支出增加和日常生活成本增加等一系列问题。如果得不到政府救济和权益保护,就会进一步加剧他们的弱势化程度�?
     2、城市拆迁中弱势体的合法权益受到侵害问题
     在城市房屋拆迁中,弱势群体不仅始终处于弱势地位,而且他们的合法权益也常常受到侵犯。从目前我国的现实拆迁情况来看,一是立法层面,目前我国尚缺《房屋拆迁法》来规范企业拆迁行为和公益性拆迁行为。二是弱势群体的知情权、话语权、生存权和选择权得不到尊重,往往被侵害。以拆迁公告代替拆迁前听证的做法,实际上是剥夺了被拆迁人的知情权和话语权。作为被拆迁方的弱势群体与拆迁方不能处于对等的主体地位,更有甚者,有些地方不能依法办事,强行拆除房屋,严重侵犯公民的人身权、居住权等宪法予以确认和保障的权利的事件屡屡发生。三是拆迁补偿标准不合理。从理论上讲,公正补偿的数额应该能够抵消被拆迁人因房屋被拆被迫搬迁而负担的一切损失。这种损失不仅包括被拆迁人因房屋拆迁所付出的直接损失,也包括确实因新居住地离中心城区过远,未来生活成本提高而带来的附带损失,没有达到通过拆迁解决城市弱势群体工作生活、就医、入学、住房困难的问题,实现各方利益群体的共赢的目的。现实的操作中,往往是拆迁方与被拆迁方的利益博弃,缺乏被拆迁方与拆迁方的利益谈判。协商机制和政府对城市弱势群体拆迁利益的切实有效保护措施。现行的拆迁办法没有完全做到“公开、公平、公正”,没有真正实现依法、依规动迁。普遍存在着拆迁补偿标准偏低,补偿数额不能保证及时到位,补偿额总体上不能抵消被拆迁人所受的损失等,侵害了弱势群体的合法权益。根据《武房指数》统计,2006年第一季度汉阳区商品住宅平均价格为3364.64元,与上年同期相比上涨了677.46元,涨幅�? 5.2%。二手房交易平均价格�?229.51元;被拆迁户得到的拆迁补偿平均为2060元。加上重置价500元,也与市场上房价差额较大,城市居民,尤其是弱势群体根本无法买到市中心城区的住房,由此带来的经济权益的损失无法弥补形成经济上的巨大压力�?
     3、政府角色错位,职能转变滞后
     在市场经济体制中,政府的重要职能就是为社会提供公共产品和公共服务,弥补市场经济在住房问题失灵和缺陷。从目前城市拆迁中弱势群体出现的困难和问题来分析,一个重要方面是政府在行使职能过程中一定程度地存在着错位的问题。在西方国家中,由劳方、资方和政府构成的合作主义体制将政府置于一种超脱、超越的位置上,政府主要是为社会中利益主体的表达制定游戏规则和程序,是以公正的裁判者介入并对其中的分岐进行裁决。而在我国,一些地方政府恰恰是放弃了这样的超越地位,直接下场踢球,即当运动员又是裁判员,尤其是在城市房屋拆迁中存在的政府职能和角色不清或者政府有意越界,导致政府在拆迁问题上陷入利益冲突之中,而进退失据。无法对有关房屋拆迁纠纷作出公正、公平的裁决,往往会自觉或不自觉地站到了利益冲突的另一方。使弱势群体的合法权益受到侵害。这里尤其值得深思的一个问题是,我们的城市拆迁无论是危房旧房的改造还是新城区的建设,都是符合城市设计化建设与发展的,是公共利益的拆迁,具有正当性。但问题的核心是一些地方政府往往借经营城市的理念擅自扩大动迁范围,调整拆迁分类,用行政拆迁取代商业拆迁,凭政府权力把原先就在高级差地租地段上生活的原住民动迁掉赚取中心城区的级差地租,然后将高级差地租土地出让给房地产开发商,让其去赚地段差价,由此才出现了房屋规划使用年限大幅度降低,一些大城市才造了十几年的房子就被称为淘汰的“老房型”,纳入拆迁改造范围,造成了极大的浪费。实际上政府经营城市所赚取的级差地租和房地产开发企业所交纳的税费是远远不能弥补给弱势群体造成的住房困难和损失,只能造成房价上涨过快,中低收入家庭买不起住房。政府要为此付出成本的代价是沉重的,也违背了政府进行旧城改造,改善老百姓住房条件,进行城市化建的初衷。因此,政府必须转变职能,调整发展思路,正确定位,弄清自己的角色——作公民自由权利的守护者,而不是膨胀的利维坦 �?
    
     三、对策与思�?
    
     1、建立健全利益表达机制。所谓利益表达机制就是使不同的社会利益群体有表达自己利益诉求的正常渠道。让各个层次不同社会利益群体通过正常渠道表达自己的利益诉求。在现代利益多元化社会,公平的利益表达是社会公正的体现,它不仅仅是公民的宪法权利,也是政府制度得以有效运作的重要条件。如果一个社会的政治制度无法给公众提供平等的利益表达的渠道,随着社会利益分化带来的贫富差距的增长,弱势群体的政治行为就有可能冲破社会秩序,给社会带来不稳定。因此,一个公正的政治制度设计必须安排一定的利益表达渠道并以兼顾社会各方面的利益为基本前提。从现实的情况看,我国无论是观念还是制度运行中,利益表达行为的正当性没有获得肯定。在政治框架中缺少利益代表,公民尤其是弱势群体缺少国际上通行的利益表达的制度化方式,由于历史和制度上的原因,我国的利益表达机制并未实现良性运作,尤其是弱势群体的利益表达没有得到重视,其权益缺乏法律的充分确认和有效调整。同时由于法律所确定的利益表达制度存在大量缺陷,导致表达渠道不畅,以至于部分弱势人群不得不选择制度外的利益表达方式,更使利益表达呈现出无序状态。使弱势群体在追逐自己的利益上显然处于无力的状态。所以,尽快建立健全利益表达机制是我们当前扶持城市弱势群体,维护社会公正的重要举措,也是建构和谐社会的重要环节。政府作为全民利益和社会公正秩序的体现者,应当为利益表达作出相应的制度安排,为公民尤其是弱势群体提供利益诉求的制度性平台,使利益多元化社会中的各个层次不同社会利益群体的合理利益诉求通过正当规范的渠道纳入公共决策过程中,供决策者调控、整合、吸取,从而制定出获得社会普遍认可的公共政策。当前,我们建立和健全利益表达机制,主要从如下几个方面入手:一是进一步完善信访制度,这是我国利益表达的一个比较直接而且独特渠道,公民通过来信来访对政府进行监督,促使政府和执政党完善政策改进工作,更好地掌握民情民意。从理论上讲,信访制度较多通过党政系统若干层次的中间环节进行利益表达和综合的方式,更能有效地反映公众的原始愿望和要求,更有效的解决弱势群体权益保障问题。二是强化立法听证制度。这是公民有效的参与机制,它通过邀请与立法有直接利害关系的人和相关专家参与立法,让不同的利益主体参与到立法中来,使立法者充分听取利害相关人的意见,使立法听证成为扩大公民参政,增强弱势群体在法规制定过程和执行过程中参与能力,平衡各方利益,实现社会的公平与正义,三是培育弱势群体利益表达团体。当前,要充分发挥已有社团的利益表达作用,保障其所代表的罕阶层的利益。同时,要逐步建立弱势群体的其他社团,国家要提供自由洁社的法律保障,对现有的社团组织,逐步提高其在政治上和经济上的独立性,消除其在维权过程中受到来自行政机关或其他组织的影响,使其能够真正为其所代表社会阶层或者团体谋正当利益,帮助政府解决和协调一些容易被忽视的社会问题。推动社会广泛关注和帮助在经济和社会发展中城市弱势群体。四是改革选举制度。适当提高人大代表直接选举的层级加强人民代表与选民的直接联系,疏通弱势群体利益表达的根本制度化途径。同时,在人大和政协中增加弱势群体的代表数量,给他们提供更多的利益表达空间�?
     2、逐步建立和完善规范的住房保障制度
     温家宝总理在今年两会期间明确提出要建立健全廉租房制度和住房租赁制度,国务院已将完善公共住房保障制度纳入地方政绩考核体系,要求建立和完善以廉租房为核心的住房保障制度,让政府承担起应有的住房保障责任,这是一种保障生存和适度发展的需要,带有救济性和适度改善性质,解决城市弱势群体住房难,参与社会利益再分配,享受经济增长带来的福利和成果,具有中国特色的住房保障制度,符合世界各国住房保障发展从实物保障向货币保障的发展趋势。它对于稳定社会秩序,缩小贫富差距,体现社会公平具有十分重要的意义,其具体推进措施:一是加大廉租房制度建设力度。这可有效平衡和解决城市弱势群体的住房问题,能够大大减少政府和财政负担,符合效益法则,这对政府来讲,主要是制定廉租住房保障中长期规划和年度计划扩大其覆盖面。调整财政支出结构,将公共财政使用的重点向民生方向转移,把住房保障资金纳入财政预算的科目中。同时,国家应出台相应政策措施,在财政、税收、土地和金融政府方面给予政策配套,扩大廉租房的申请范围,不能把其限定在享受城市低保的贫困人群,而是要覆盖到全部城市弱势群体。二是进一步扩大经济适用房的供应量,政府应尽快制定具体的销售规定,对符合条件的拆迁户,主要是城市弱势群体,使其在拆迁时采取对接的方式,即可办理经济适用房手续,简化登记资格审查手续等,政府对经济适用房建设应在减免部分税费等方面给予支持。降低成本限定其成本价销售。对双低家庭(无房家庭或家庭现有住房人均面积低于本地区城区居民人均住房面积;家庭人均年收入低于本地区城市居民可支配收入),调高保底补偿,按经济适用房最小户型(45平方米)所需金额进行保底或提供安置用房。三是贯彻落实国务院“新六条”,积极引导房地产开发企业重点发展中低价位,中小套型普遍商品住房,增�?0�?0平方米适合安置被拆迁群体的小户型房源建设,更好地满足拆迁户主要是弱势群体的需求。四是搭建不同层次的二手房交易信息平台,针对被拆迁户的需求及时组织二手房予以对接安置�?
    
     3、完善城市弱势群体法律保�?
     社会主义和谐社会,是以民主法治为首要特征的法治社会,而法治社会宗旨就是用一系列程序来保障人民的基本权利,并通过法律来规范政府官员的行为,整合多种利益诉求,维护公平价值,促进社会正义,实现社会和谐。目前,我国对弱势群体法律保护主要集中在立法层面上,从系统性、整休性和实际性来看,由于法制的不完备相关法治理念的缺失和对法律责任追究制度规定不明确,我国立法和司法对弱势群体的宪法权利的保护还存在着诸多不足。如由于宪法权利保护适用的对象非常狭窄,对于弱势群体的政策保护较强而法律保护较弱,有些具体规定和措施过于笼统,可操作性不强,对城市弱势群体权益保障力度不够,规定不足,住房保障制度的框架虽已确立,但覆盖面窄,层次单一严重制度了其功能发挥等。针对上述不足,我们对完善城市弱势群体法律保护体系的重点应放在:首先是建立健全以解决城市弱势群体住房难为目标的健全的覆盖面广的住房保障体系。建立一个覆盖城市弱势群体,襄括城市所有中低收入家庭,城市农民工家庭和其它贫困群体的廉价租房保障制度。其次是完善司法救济程序和健全法律授助制度,在简化程序,便利诉讼和减少诉讼成本方面进行探索,使其发挥更大作用。同时要尽快完善法律援助制度,加大政府的资金投入和法律援助人力资源开发,逐步扩大援助的范围,适应群众的需求。第三继续完善针对特定弱势群体的专门保护法律。在完善现有的专门立法的同时,应加强对在城市拆迁中弱势群体专门保护的立法。如正在提交全国人大审议的《物权法》草案和有关专家、代表提出的制订《城市拆迁法》等。同时,由于弱势群体的多样性和变动性,对某一弱势群体的保护,不是某一部法律、法规就可以完全覆盖,可以解决的。而是需要全国人大和各部门法的综合协调,系统考虑,以便制定统一的弱势群体权益保障法。总之,只要我们社会各个方面、各个部门都来关心、重视和保护弱势群体,建立健全和完善对弱势群体的法律保护体系。才能真正保护弱势群体的合法权益,实现构建和谐社会的目标�?
    
     梁铁中:武汉市汉阳区人民政府副区长,华中师范大学政治学研究院政治学理论专业2005级博士生
     来源:中国农村研究网
    
    
     (博讯记者:蔡楚) (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)

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