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论行政权对司法活动的影响及其控制/倪文华
(博讯北京时间2008年12月05日 转载)
     作者:倪文华
    
     [摘要] 通过有关控制行政权对司法活动影响的论述,促使行政机关依法行政,保障司法活动依法进行,维护行政相对人的合法权益,维护社会秩序。 (博讯 boxun.com)

    
     本文引入罗豪才关于行政权的定义,提出行政权对司法活动影响的含义,收集行政权应当严加控制的根据,找出行政权对司法活动影响的原因。这种影响包括立案,审判及执行等多方面。笔者从一份《行政决定》入手,剖析行政机关与法院之间的微妙关系,以该《行政决定》作为切入点,以代理行政诉讼的实践为基础,以案例为论据,展开分析和研究,提出“控制论”,论证了效率与公正的关系,指出行政权对司法活动影响的危险后果,并提出控制行政权影响的相应办法,意义在于减少和避免行政权对司法活动的影响和干涉。
    
     [关键词] 控制 权力 效率 公正
    
     一、行政权的涵义和控制行政权的根据行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范,实施行政管理活动的权力,是国家政权的组成部分,这个定义具有三层意思:第一,行政权来源于国家和法律。第二,行政权由国家行政机关代表国家行使。第三,行政权是国家政权组成之一,是国家治理和服务社会的公权力的一种,因而行政权多含有强制或命令的性质。①
    
     所谓行政权对司法活动的影响是指行政机关不适当地利用行政权对法院在立案、审判和执行过程中施加压力或承诺利益,使法院按行政机构的意思办事的行为。现代国家行政权日益扩张,从摇篮到墓地无处不管。虽然有利于管理,但也极容易侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。孟德斯鸠说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人向人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”②行政权力也不例外,而且更容易滥用权力。这是因为行政权具有两重性,“赋予治理国家的人巨大的权力是必要的,但是也是危险的。它是如此危险,致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。”③据此,对行政权力的控制十分必要的。
    
     尽管不同的权力之间有制约作用,但这种制约力量是不平衡的,会发生倾斜,一种权力对另一种权力的干预或覆盖。这将使法治和社会秩序遭受破坏,因此控制这种权力之间的干预是十分必要的。笔者注意到,由于时代和国情的不同,所要侧重控制的权力也有所不同。法国1791年宪法规定:“法庭······不得侵犯行政职务,不得对行政官因其职务上的原因而将其传唤到庭。”此规定侧重于对司法权的控制,目的是要废除法院对行政事务的干预。与此不同,在我国则应将控制权力的侧重点放在控制行政权对司法活动的影响和干预,以减少或避免这种不良影响。
    
     毫无疑问,任何权力都应受到控制,为什么本文要强调在我国应侧重于行政权对司法活动的控制呢?分析一下国内外案例和历史原因,就能知道,在我国侧重于行政权对司法活动的控制十分必要。
    
     1974年,美国“合众国诉尼克松案”最高法院命令现任总统向一家联邦地方法院提交总统与他人谈话的录音带,作为行政首脑的尼克松总统也不敢违抗。这是因为美国司法权处于优越地位,不存在行政权对司法活动的影响,也不存在法院对行政机关的执行难。而在我国,对行政机关为被执行人时,法院往往不愿执行。例如,我代理的一件行政诉讼案,山东省高级人民法院(2003)鲁行终字第93号行政判决书,其中判决 一、二审案件受理费由行政机关承担,总共才200元。该判决于2003年12月25日生效,虽经当事人申请执行,但至今尚未执行。我们知道,执行难的原因主要两个,一是被执行人转移被执行的财产,二是被执行人无支付能力。而当行政机关为被执行人时,有国家财政作为保障,照理来说,不应有执行难的问题。但该案生效已达二年之久,法院竟连200元的诉讼费也执行不了。对此执行难,法院根本无法用被执行人无能力支付等理由来搪塞,只能说,法院对行政机关束手无策。这显然是行政机关对司法活动的影响所致。
    
     从历史上看,1803年美国马伯里诉麦迪逊一案的判例确立美国司法权处于优越地位。而我国当时正处于清朝嘉庆皇帝统治时期,清朝的衙门既是行政机关,又是司法机关,主要任务是收取税务、征兵、镇压人民反抗,而司法只从属于行政。司法制度极其落后,长期实行人治,对行政权的控制显得非常苍白无力。
    
     今日,中国的行政权仍优于司法权,而美国是司法权优于行政权,所以在中国,控制行政权对司法活动的影响显得格外重要。中国的行政优于司法权主要有三个方面:1,司法管辖区从属于行政管辖区;2,法官的任免,经地方各级人民代表选举或罢免,实际操作由党政起决定作用;3,法院经费依赖于地方财政。另外,法官子女上学、工作等也由当地政府安排。法院只有脱离了对行政的依赖,行政权对司法活动的影响才能得到有效控制。
    
     二 行政权对司法活动影响的原因行政权对司法活动的影响主要有三方面:行政诉讼立案难、审判不公和对行政机关执行难。这是因为“被告一方总是国家行政机关,行政机关与人民法院虽同为国家机关,但行政机关在事实上拥有许多可能影响人民法院独立行使审判权的手段,而表现为行政权优于司法权。实践证明,由于行政诉讼要解决的是行政管理相对人之间的纠纷,一旦发生诉讼案件,被告往往动员各种力量,从各方面对主持审判的人民法院施加压力。而且,行政机关目前尚控制着法院的人、财、物等工作条件,其影响又有一定的物质基础。一些领导干部则堂而皇之地站在国家利益 的立场上进行干涉。”④不仅如此,行政机关以行政决定的形式将法院负责人编入新的行政机构的成员行列内,对人民法院施加影响。这方面有力的例证是《青岛人民政府青政发[1993]167号行政决定》文件,该《行政决定》第七条规定“市政府成立青岛市内五区棚户区改造领导小组,”又规定“市中级法院负责人为该新设的行政机构的成员。”这样,市中级法院负责人既代表法院,又在政府行政机构任职。由此可见,这位法院负责人在法院是领导人,在行政机关是被领导人,从而形成了行政机关与法院的微妙关系。我国许多地方的行政机关与法院都有各种不同的微妙关系,只是这种关系比较暧昧,很少用红头文件形式表明而已。
    
     三、行政权对司法活动影响的后果
    
     行政机关控制着法院的人、财、物等工作条件,又站在“国家利益”上,堂而皇之作出诸如将法院负责人拉入行政机构中工作。我们就不难理解,为什么行政诉讼立案难、审判不公,对行政机关执行难的现象。
    
     1、 行政诉讼立案难实践中,公民、法人和其他组织因地方政府为建形象工程进行房屋拆迁时所遭受行政侵害而提起诉讼,有的法院根本不受理,一味维护政府形象工程的进程,致使行政相对人的诉权被粗暴地剥夺。例如,济南市人民政府为加速交通道路建设,实施“九环一射”工程,进行大规模拆迁,许多村民认为该工程在征地过程中侵犯其合法权益,于是向法院起诉,法院说,接上级政府通知该工程的征地问题不予立案。
    
     2、 审判不公,明显偏袒被告行政诉讼过程中发生的审判不公的情况是多种多样的,很难一一列清。最常见的是曲解法律,歪曲事实,随意裁定中止诉讼。
    
     3、对行政机关执行难对行政机关执行难有二个方面的原因。一方面是行政权对法院的影响;另一方面是法院执行不力。很有说服力的例证是,笔者代理青岛市32户居民不服行政机关作出的不予受理行政复议的决定提起请求撤销该行政决定之诉,法院作出撤销该决定的判决,诉讼费100元由被告承担,该判决于2003年12月生效。32户的诉讼费总共才3200元,执行这样的案件应当是轻而易举的。但法院对这32户的执行申请,至今未予执行。行政机关与法院的微妙关系,可见一斑。
    
     四、 司法效率与公正的关系.
    
     笔者代理莱阳太平村村民诉莱阳建委行政裁决一案,法院在4年后才作出判决。虽然赢了官司,但村民的房屋早已被先予执行,至今难以得到补偿。这个案例充分说明无效率的公正,本身就不是公正。公正要以效率作保障,效率以公正为基础,两者相辅相成。我们反对将效率置于公正之首,也反对无效率的公正。在行政权的影响下,审判不公的事实已令人不可思议,甚至行政裁决机关对死人进行裁决,而法院仍予以维持。⑤
    
     应当说明的是,上述“立案难”、“审判不公”和“执行难”的问题只是相对于未受行政权影响的各类诉讼而言。鉴于上述情况,行政权延伸到法院的明的或暗的影响,应当予以控制,特别要严厉禁止法院负责人在行政机关工作。但是有人辩解说这有利于简化程序和提高行政工作的效率,便于法院及时了解案件,及时处理纠纷。笔者认为这种效率论是站不住脚的。首先,法院负责人同时又是行政机构成员,很容易受行政权的影响,混淆司法权与行政权的界限,不能保证司法公正,有悖于法制要求的分权原则。
    
     其次,尽管法院负责人加入行政机关简化程序是提高行政、司法效率,但程序简化了,公正却很难保证;效率提高了,未必都是好事,独裁办案效率最高,却为现代法学家所不齿,而法院负责人成为行政机构的成员,很难保证司法公正。 最后,行政机关将法院负责人拉入行政机构中本身就说明行政权力的滥用已渗入到司法部门,与其说便于司法机构了解案件,不如说便于行政机关干预司法活动,故有必要对行政权加以控制。“效率论”有悖法理。如果行政相对人向该法院起诉该领导小组(行政机关)侵害其合法权利时,该法院就会处于尴尬的地位。如果不受理案件,就会剥夺相对人的诉权;如果受理此类案件,基于法院负责人系该案被诉行政机关的成员,又代表法院,在程序上应予回避,理由是“任何人不能审理自己或与自己有利害关系的案件”⑥
    
     实践中,由于行政权力渗入或干预司法的现象层出不穷,致使行政相对人对行政诉讼丧失信心,进而采取过激行为,如静坐堵交通,有的以死抗衡,引起社会动荡,也影响外资投资环境,对社会的政治和经济发展都是有害的。
    
     五、控制行政权影响的相应办法
    
     1、 采取选择管辖鉴于行政权对司法活动的影响而导致行政诉讼立案难的问题,笔者建议立法应采用选择管辖。所谓选择管辖是指行政诉讼案件的原告可向行政机关所在地市的任何一个基层法院起诉。目的是为了保障原告诉权的实现,原告可尽量避免或减少在受行政机关影响较大的法院起诉。现行的行政诉讼法一般采用“原告就被告”的管辖原则,有学者认为,这是为了便于原、被吿参与诉讼,便于法院调查取证,及时作出判决与裁定,及时执行,上述学者的观点偏重于效率,忽略或轻视了公正。笔者认为,在行政活动过程中,原告作为行政相对人始终处于弱势地位,宁可舍近求远向受行政权影响较小的法院起诉,以便实现诉权。至于法院跨区取证和执行问题,笔者认为,不受行政权影响或受行政权影响较小的法院在调查取证、执行等过程中不但不会不便利,反而更容易一些,因为行政权对本区域外的基层法院所施加的影响大为减弱,能最大限度地保障司法公正。况且,在行政诉讼中,对具体行为的合法性由被告举证,一般不用法院取证,所以在权衡公正与效率时,法学家和立法者首先应考虑公正。从公正出发,行政诉讼案采用选择管辖为好。这也是控制行政权对司法活动影响的有效办法。
    
     2、遵循有限权力原则。行政权来源于宪法和法律规定。但这种规定应予以明确和完整。否则,受行政权影响的法院很容易作出偏袒被告的裁判。例如,国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定,对房屋拆迁纠纷由城市房屋拆迁管理部门裁决,但未规定裁决期限。对未规定期限的行政裁决,如果认为无权裁决,显然不符合立法意图;如认为有权裁决,则等于授予行政机关无限的权力,无论何时作出裁决,都不视为拖延,显然有悖于有限权力原则。在这种情况下,受行政权影响的法院很容易认定该行政机关有权裁决且不存在超期限的问题,实际上授予行政机关无限的权力,也就是说,即使行政机关百年之后作出裁决也不超期限。行政相对人的合法权益难以保障,无期限的裁决简直就是闹剧,有损法律尊严。因此,立法时就应对行政权力在期限、范围等内容上作出限定,有利于控制行政权对司法活动的影响,也有利于控制司法对行政机关的偏袒。
    
     3、 完善责任制度。行政权的影响导致司法不公正往往有两个方面。一方面是行政机关不适当地利用行政权对法院施加压力或许以某种利益,对司法活动产生影响;另一方面法官出于无奈或为从行政机关手里得到某种好处而乐于偏袒被告行政机关。为从根本上杜绝行政权对司法活动的影响,必须建立和完善责任制度。这里所谓责任制度是指行政主体对不适当地利用行政权力的行为和法官受其影响而偏袒被告行政机关的行为承担责任。建立和完善责任制度,通过法院监督程序或当事人的申诉或检察院的抗诉等途径,纠正了错案,并有确凿证据证明该错案系行政权影响所致,那么,人大或有关督察机关就应向有关责任人员和机关追究责任。首先要求对不适当利用行政权的行政主体和偏袒被告行政主体的法官所要承担责任须是严厉的,至少要使其所承担责任的代价大于其所得利益,否则不足以制裁违法者和阻挡效尤者。其次,将责任内容用多种形式公布于众,接受多方面的监督。包括来自上级和广大群众的监督,特别是新闻监督。阳光杀菌成本低,效果好。如果不能建立完善的责任制度,那么,施加行政权影响和故意偏袒被告等丑恶现象就会层出不穷。这也为实践所证实。有禁无责,禁而不止;违禁必责,令行禁止。例如,济南市中级人民法院为防止法官与当事人(包括行政机关)私下接触,影响公正审理,规定法官和当事人进出法庭时各走其门,但未规定违反规定应承担何责任。赵某某诉某行政机关违法批地一案开庭时,该行政机关诉讼代理人与办案法官同门而入;而原告赵某某因不断上访被当地警察“看管”,开庭时竟被押送从另门步入法庭。可见,虽规定法官与当事人不得同走一门,但法官置若罔闻,又奈其何。盖因有禁无责所致。然而,虽然制订了责任制,但责任必须与违法程度相当或更严厉,否则不足以制裁违法者。
    
     齐鲁周刊报道,济南市市中区人民法院(2000)市行初字第20号行政判决书一方面认定“被告在拆迁裁决书中将已死亡的霍某某列为被申请人,无事实根据和法律依据,无实际意义,该部分内容应予以撤销。”⑦,另一方面又维持裁决书的决定。笔者在代理这起荒谬的行政裁决时,向法院提供了裁决书中的主体所谓被申请人在十年前已经死亡的证据,请求撤销行政裁决。但法院只撤销了该裁决的部分内容(改变主体),既然主体不存在,该裁决有何意义,但法院仍予维持。不但霍某某的后代不能理解,而且在法理上也是行不通的。法律工作者都知道,有裁决权的行政主体必须“先调查,后裁决”,否则就应依法撤销该裁决。本案裁决的被申请人早已死亡,难道行政机关能去阴间向被申请人进行调查?法院不顾上述事实与理由,硬性认定行政裁决有效,不知法院将如何对死人执行?尽管法院“帮”行政裁决机关将早已死亡的行政裁决被申请人改为霍某某的家人,但法院有权“帮”行政裁决机关改变案件中的主体吗?如果对霍某某的后代进行裁决,理应在裁决前告知霍某某的后代应享有的申辩权并提供相应的场合,而不是行政裁决后,才告知。这是最起码的法律常识,法官能不懂吗?如果有完善的责任制,谁敢如此胡判。笔者认为,建立完善的责任制度,才能有效地控制行政权对司法活动的影响和防止法官故意胡判而偏袒被告.
    
     4、 对新闻监督应予鼓励,而不是严加限制利用新闻报道,对行政权和司法活动的监督,卓有成效。通过新闻媒体的关注,采访和客观报道确能在一定程度上起到促使依法行政和公正审判的作用。有两起案件很能说明有无新闻监督之不同结果。同一法院同一行政审判庭对两个案件中的相同事实的认定截然不同。济南市市中区人民法院(2000)市行初字第59号行政判决书认定是否向原告送达裁决申请书应由被告举证;而在(2003)市行初字第266号行政判决书却认定应由原告举证。⑧前一案件由于媒体的跟踪报道才得以公正判决,后一案件却无此荣幸。这两起案件皆系笔者为原告代理诉讼,因此,深感新闻监督威力之强。另外,笔者代理原告齐某的一件行政裁决纠纷案更能说明新闻监督的重要性。2000年9月1日《生活日报》第23版用整版的篇幅报道《齐霞的拆迁官司》,该报道刊登于开庭前,开庭时审判庭爆满,有的旁听者只能站在法庭的走廊上,大家象关心自己的事件一样关心该案。该报2000年12月29日第19版报道《齐霞的官司打赢了》称:省城被拆迁人一审中胜诉的第一起官司。马上激起民众的维权意识,该编辑部的咨询热线电话被打爆。借助于新闻监督,提高众人的维权意识,必然有利于控制行政权对司法活动的影响。但是,实践中新闻监督往往受限制。如有的法院规定记者旁听庭审要提出申请,并不能记录和录音。另外,行政机关为了维护自己的形象,对新闻报道加以限制。因此,要鼓励新闻监督的同时,也要以责任制的形式扫清对新闻报道的各种不合理和非法的限制。当然,某一些新闻媒体也会受行政权的影响,这需要新闻媒体之间相互监督。
    
     六、 总结控制论由选择管辖、有限权力原则、完善责任制度和新闻监督等四方面构成。首先从立法时就应周密考虑,选择管辖和有限权力原则;其次,责任制度与新闻监督相结合。责任制度是新闻监督的根据,新闻监督促使责任制度得以落实。如上述四方面的工作做得好,才能控制行政权对司法活动的影响,实现依法行政,依法进行司法活动,维护行政相对人的合法权益,维护社会秩序。
    
    
     参考文献
     ①罗豪才主编《行政法学》,北京大学出版社,2000年版第3页
     ②孟德斯鸠《论法的精神》上册,商务印书馆1982年重印本第154页
     ③[美]詹姆斯`M`伯恩斯等《美国式民主》,谭君久等译,中国社会科学出版 社1993年版,第189页
     ④马原主编《行政诉讼法条文精释》人民法院出版社2003版第16页
     ⑤赵琪《齐霞的拆迁官司》,济南《生活日报》2000年12月29日第19版
     ⑥[英]戴维`m活克《牛津法律大辞典》潮日报出版社1989年“自然正义” 条
     ⑦潘辉《16户居民的拆迁官司》,《齐鲁周刊》2000年4月12日第2版
     ⑧参见《齐鲁周刊》总第56期,潘辉《温州人在济南的拆迁官司》,总第64 期,潘辉《温州人一审胜诉》
    
    http://www.bloglegal.com/blog/cac/2250019480.htm# (博讯 boxun.com)
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