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王名:靠什么实现无震荡的民主化?社会改革!
(博讯北京时间2013年4月06日 转载)
    
    国务院机构改革方案是启动第二轮改革的宣言书
    

    我是连续三届的全国政协委员,今年也是我第十一次参加全国两会,这次两会与其它历次两会相比,有一个非常重大,也非常突出的热点就是“习李新政”。那么,作为“习李新政”的标志性具有法律意义的文件是什么?不是政府工作报告,也不是人大工作报告,而是国务院机构改革和职能转变方案(注:以下简称“机构改革方案”)。我觉得这个方案很值得认真研究。
    
    我把该方案理解成“习李新政”的改革宣言书。虽然新一届政府起步了,但是没有东西来表明他们的思想,比如政府工作报告是前一届政府做的,人大报告也是前一届的,政协也是前一届做的。我在两会期间一直在思考,什么东西是代表新一届政府思路的?“习李新政”的思想在哪里?
    
    后来时任国务院秘书长的马凯就机构改革方案做说明,我听到一半就发现有一种新的感觉。它不是一个简单的机构改革方案,实际代表了“习李新政”的基本表达,也是信心的表达。到目前我还没有看到比它更具有公开性、权威性、战略性、法律性的表达。而在此之前的很长一段时间,没有表达的机会,也没有非常正式的、具有宏观性、战略性的平台来表达,机构改革方案实际具有很强烈的宣言意义,尽管标题是机构改革和职能转变,可以通过这一方案把握习李新政的基本思想、基本脉络、基本方向和基本目标。
    
    什么是“习李新政”?十八大以后已经很清楚表达出来的就是反腐倡廉,这方面还是有很大成效,比较扎实。我在坐出租车时与司机聊,他们对这一点还蛮有信心,因为高级宾馆没有人去了,地方上也是这样。十八大以后,新政采取了新的举措,一些具体做法不同于已有内容。
    
    第二个方面是机构改革,属于新政比较主体的内容。机构改革方案已经出台,并由人大通过,但好像还不够完善,毕竟已经是第七次机构改革,新在哪里?我把它理解成新一轮改革的宣言书。
    
    什么叫新一轮改革?中国到底有几轮改革?我个人理解这是第二轮改革,有人说1992年也算一轮,其实1992年改革是第一轮改革的重新确认,市场在1992年之前受到挫折,1992年重新确认了改革方向,解决的是市场经济建构问题。现在启动的是第二轮,可以明确的说,机构改革方案是第二轮改革的宣言书。在这之前,如果还有其他东西的话,也只能说是前奏。
    
    机构改革方案标志改革回到“小政府、大社会”主线
    
    国务院机构改革方案可以从三个层面解读。首先是机构改革,具体可称之为大部门制改革方案。机构的撤并和整合是一条主线,机构改革方案的两个关键词是机构改革和职能转变,职能转变是机构改革后面一个非常重要的过程。如果说机构改革是改革之形,那职能转变就是改革之实。
    
    马凯在两会上对改革方案做说明时非常强调职能转变,与历次改革方案相比,职能转变表现出推进政府改革的明确思路和方向。职能转变有四个方面:职能转移、职能下放、职能整合和职能加强,重心放在职能转移。职能转变的核心是三个方面:一是政府向市场转变;一个是政府向社会转变;一是中央向地方转变。主线实际就是撤、减和小,政府职能在调整过程中能撤就撤、能减就减,能小就小,政府向市场、社会和地方放权和扩权。
    
    因此,此次方案代表了两个调整,一是机构的调整,一是权力的调整。权力调整是有方向的,与历次机构改革很大的不同在于权力走向比较明确。在机构改革方案的10项说明中,前5条都是减少权力。第一是减少和下放投资审批事项;第二是减少和下放生产经营活动审批事项;第三是减少资质资格许可和认定;第四是减少专项转移支付和收费;第五是减少部门职责交叉。改革方案非常明确的一条主线是政府要小,社会要大,“小政府、大社会”贯穿始终。
    
    此次机构改革方案与历次改革的最大不同不是大部制,将其称为大部门制改革是错的,应该叫大社会制改革方案。改革并不是做大部门,单看某一个部门是变大了,但政府变小了,做大的是社会。职能转变就是缩小政府,社会改革才是机构改革的核心和实质,表面看上去是在调整政府职能,在精简机构,实际是放大了社会。
    
    因此,此次机构改革有明确的顶层思路,这也是与历次机构改革方案的最大不同。
    
    其实在改革开放之初的80年代,就非常明确提出中国的经济改革要朝着“小政府、大社会”方向发展。当时海南建省就是“小政府、大社会”的试验,后来出现很多问题,实际并没有走向小政府大社会。在中国后来的改革实践中,这六个字慢慢消失,人们慢慢习惯了大政府,不光是习惯了大政府,还觉得大政府恰恰是中国特色之路。甚至有的人说,大政府可以办大事,应对金融危机,应对汶川地震等自然灾害,并向非洲、拉美一些国家推荐我们的经验。
    
    但是,最近这两年,关于社会管理创新的实践中出现了一种“回归改革”的新声音。两年前,广东在实践中就非常明确提出“小政府、大社会”回归改革的思路。这次的国务院机构改革方案给我们一个很强烈的信号,中国要回归到改革主流上,回归到“小政府、大社会”的主线上,必须沿着这条道路继续往前推进。因此,我说它是“习李新政”关于改革的宣言书。
    
    重点在于改革社会组织双重管理体制,目标是扩权社会
    
    在社会改革方面,机构改革方案明确提出转变政府和社会的关系,并有战略性部署,叫改革社会组织双重管理体制,核心的原则和目标是扩权社会。社会改革在机构改革方案中实际是一个整体概念和系统思路。多数人看到的是政府机构改革和职能的转变,而我看到的实际上是社会改革的部署和框架。
    
    “小政府、大社会”是贯穿机构改革方案的顶层设计思路,社会改革也围绕其展开,包括三个大的方面:
    
    第一,改革双重管理体制。改革双重管理体制又具体包括三个方面的具体战略,第一是取消业务主管单位;第二是建立现代社会的组织体制;第三是实施重点培育和优先发展的政策。
    
    第二,转变政府和社会的关系。政府与社会的关系是所有国家(还不单是中国)社会改革过程中非常核心的环节。怎么转变政府与社会关系?首先是推进政社分开。政社分开是中国改革过程中的一个症结。其次,政府向社会组织转移职能,将政府负责的部分公共服务职能向社会转变。最后,加大向社会组织购买服务的力度。
    
    第三,发展社会组织,扩权社会。具体表现为健全社会组织制度和管理制度,完善社会组织结构,推进社会组织的“一业多会”,推动行业性竞争机制建设,形成行业自立。这些具体的措施都在国务院机构改革方案中,并且明确做出部署,我觉得有点受宠若惊,为什么?国务院的职能部门有25个,民政部只是1/25,而社会组织是民政部十多项职能之一,但国务院的改革文件,通过全国人大立法形式通过的文件,相当大篇幅讨论社会组织问题,是不是有点受宠若惊?
    
    
    
    
    在两会分组讨论中,很多委员让我解释什么叫“一业多会”和社会组织形式,好多内容对他们来说是很新鲜的,在两会上去讨论这些问题太具体,这个问题由民政部门邀请几个专家讨论就可以。但是,这也绝对不是随意放在此平台加以讨论,为什么?这是改革的突破口。把社会组织改革放在两会上讨论是另有用心,非常特殊。
    
    具体来看,第一,取消业务主管单位。机构改革文件非常明确指出,成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意。一字一句都是开创性的,业务主管单位的取消据说有的地方在试验,但都带有点违法性质。方案由全国人大通过,就是这句话结束了中国社会组织登记管理的双重管理体制。这是非常值得深入体会的历史标记。
    
    其中细分的四大类社会组织,商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区类,听上去好像是社会组织分成了若干部门,但这四大类至少包括了现在登记的社会组织的80%,什么概念?这就叫主流。以前的改革是拿出小部分作为发展重点,现在基本上都纳入,整个体制要全部转换,这是很值得关注的方面。
    
    第二,建立现代社会组织体制。方案指出加快形成政社分开,权责明确,依法自治的现代社会组织体制,完善相关法律法规,建立健全统一登记,各司其职,协调配合,分级负责,依法监管的社会组织管理体制。这两个提法一个是来自十八大,一个是来自“十二五”规划。现代社会组织体制区别于传统的组织,是人类的现代社会组织体制,强调人类共同的,不仅仅是中国的现代社会组织,不只是具有中国特色。现代社会组织管理体制很大程度上指国家、政府相应职能的转换和调整,政府自身的改革包括在现代社会组织体制的建构之中。
    
    第三,重点培育优先领域的政策。方案规定取消商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区类社会组织的主管单位,后面又加了一段话,考虑到政治法律类,宗教类的社会组织以及境外非政府组织在华机构的情况比较复杂,成立这些社会组织,在申请登记前仍需要经过业务主管单位审查同意。前一类重点发展,后一类暂时先不重点发展,实际是优先政策的问题。
    
    第四,加快推进政社分开。政社分开在这个方案中,重点强调行业协会与商会和行政机构脱钩,转变行政化倾向,增强自主性和活力。强调该管的要管住、管好,不该管的不管、不干预,实际是把行业协会、商会改革作为推进政府机构改革很重要的方面强调。虽然政社分开强调的是行业协会与商会,但实际包括的还有科技类组织、很多有政府背景的基金会,都是政社分开所针对的重要对象。
    
    第五,向社会组织转移职能。在机构改革方案中,有一个很值得关注的地方,谈及减少政府审批和资质认证职能时,明确提出有些政府职能可以直接转移给行业协会,这是非常具有突破性的。到目前为止的改革,很少把政府一些职能直接转移给社会组织,而此次明确提到,由国务院相关部门制订标准,把资质认证职能转移给行业协会。一方面说明政府有些职能可以向社会组织转移,另一方面肯定了一部分社会组织具有公共管理职能,可以成为公共管理的主体,直接承接政府职能。
    
    第六,加大购买服务的力度。这说明有些公共服务领域直接可以向社会组织派发,改革方案列举了五个方面的公共服务可以向社会组织直接开放。
    
    强调公共服务向社会组织开放,实际是要推进其他相关领域社会服务机构的改革。什么样的社会服务机构?事业单位。这些领域的主要社会服务供给主体是事业单位,方案用了“公平对待”的概念,跟谁公平对待?就是要把社会组织和事业单位一视同仁。
    
    第七,健全和完善社会组织的管理制度,包括治理结构。
    
    第八,明确提出“一业多会”,鼓励竞争。这个提法很有特色的,主要是针对行业协会中的商会,明确提出要探索引入竞争机制,“一业多会”提法是具有革命性的。多年来我们一直在讨论是“一业一会”,还是“一业多会”的问题,在改革方案中明确给出“一业多会”概念。
    
    未来社会改革面临“三大战役”
    
    国务院机构改革方案是社会改革的宣言书,标志着社会改革的一个开端,那么,社会改革的前景是什么?应该经过一个怎样的发展历程,走向哪里?
    
    社会改革应该是中国新一轮改革的主旋律,这个主旋律包括三个大的方面,或者可以说是三大战役。
    
    社会组织体制改革为什么会在政府机构改革方案中?在表明“习李新政”未来执政理念和思路的战略性文件中,之所以有相当大的篇幅谈社会组织改革方案,是因为社会组织改革是社会改革的第一大概念。社会组织体制改革是社会改革的第一大问题,核心问题是双重管理体制。
    
    改革的基本目标通俗说就是把组织还给社会,让社会自身组织起来,而不是说政府把社会组织起来,到目前为止,是政府组织了社会。这是社会改革的第一个阶段,或者说是第一大战役。
    
    第二大战役是社会服务体制改革。攻坚阶段应该是事业单位体制改革,改革涉及的范围更广,难度更大,可能经历的时期也更长。
    
    事业单位改革的总体方案前年已经出台并开始推进。现在要根据整个社会改革的思路重新梳理事业单位的改革思维。从政府的角度说,事业单位改革就是将政府供给服务变为社会供给,将社会服务的垄断变为竞争,最后目标就是把服务还给社会。这一过程说起来非常简单,但又非常痛苦,也会比较漫长和复杂,因为事业单位涉及到的内容太多,清华大学就是事业单位。事业单位体制改革难度非常大,但没有改革是不可能有中国社会改革的明天的。
    
    第三大战役是社会治理体制改革。社会治理体制的核心环节是改革人民团体体制。人民团体体制是从战争年代开始,党和政府进行社会动员和管控的一种基本体制,通过700多万家,20多个系统的人民团体进行全面社会动员、整合和建构,比如,共青团是党联系青年的桥梁和纽带,妇联是党联系妇女的桥梁和纽带,工会是党联系工人的桥梁和纽带,科协是党联系科技工作者的桥梁和纽带,残联是党联系残疾人群众的桥梁和纽带等等。
    
    当人民团体的功能逐渐失灵,又建立起另外一个系统,即维稳体制,进行社会管控。维稳体制就是要力图把所有社会成员的行为,纳入政府控制范围内。这几年有的地方尝试建立网络化管理体制,基本目标就是力图让所有社区成员的行为都在政府视野之中。我觉得这是在做一些非常徒劳的事情,花了很大的钱。事实上,这种体制实际已经不适应社会发展格局,所以要改变这种维稳体制,变维稳为治理,核心是将治理还给社会,治理不是统治,不是管控,是协商。
    
    实现民主化道路而不付出震荡代价 需要依靠社会改革
    
    随着社会改革的逐步推进,会触及到政治体制改革的一些关键环节。社会治理体制中的相当一部分已经与政治体制结合在一起,比如人民团体,包括维稳体制。随着社会改革的推进,会逐步带动政治体制改革。
    
    我列举三个方面。第一,政协的改革。事实上,政协的改革已经提上议事日程。本届政协第一次开会时,我们社科界小组就明确提出,通过协商体制,通过不同界别,政协有没有可能成为推动中国政治改革领域的前沿,能不能走在中国政治改革前列?政协的改革与前面讲的社会改革关系非常密切,广东从去年就开始推动在地市级政协设立社会组织界别,我也提案能不能在全国政协设立社会组织界别,推动界别改革,然后推进协商民主。
    
    第二,人大改革非常核心的环节是推动宪治,人大能不能从立法的形式机构,成为相对独立的立法机构?能不能从依法治国走向依宪治国?这也是人大提出来的,在人大讨论中提出的一个命题。
    
    第三,党自身的改革问题。这个问题在中国的改革实践中已经迈出一定的步伐。江泽民在任时提出“三个代表”,就是推进共产党自身改革很重要的一个步骤,向全民党迈出了非常重要的一步,但是这一步并没有到位。怎样突破阶级政党的最后一个界限,走向代表全体公民的政党?这是一个值得探讨的政治问题,也是一个理论问题。社会改革会形成一种格局,推进政治体制中一些很关键很核心的问题。
    
    如果能够实现现代社会组织体制、现代社会服务体制和现代社会治理体制的改革目标,展现在我们面前的应该是一个什么样的社会?公民社会,也可以称之为中国特色的社会主义公民社会。
    
    所谓公民社会包含几个基本前提:首先,在法治国家、有限政府、政治民主和市场经济基础上进行社会建构,包括大量多元的社会组织。其次,在精神文明层面上,可以称之为美好社会。最后,公民社会的第三个面向是公共领域,公共领域是公民和组织之间有各种各样对话、协商和表达的空间,能够形成共识,能够影响公民权利,能够表达一种力量,制衡政府权力。公民社会从哪里来?公民社会的建构来自于社会改革。
    
    中国未来的政治发展好像已经有了一个很清晰的脉络,并展现在面前。我们曾经从改革一开始就遇到跨不过去的一道坎,就是民主化道路,在未来社会改革的建构过程中,好像能够跨过去。中国可以不用付出巨大的社会震荡代价,走向一种现代政治,依靠什么?依靠社会改革,依靠公民社会。这个憧憬不是来自于简单的梦想,而是来自于具有现实性、操作性和一定法律效力的机构改革和职能转变方案。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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